2021年2月21日，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（以下简称《意见》）正式发布，文件明确指出，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。其中，将探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，作为深入推进农村改革，完善农村产权制度和要素市场化配置机制，充分激发农村发展内生动力的重要事项。集体经营性建设用地入市从根本上扫除了原有集体建设用地需依法转为国有土地后才可作为经营性建设用地入市出让的法律障碍。2015年中央推行“三块地”改革，浙江省义乌市开展了集体经营性建设用地入市改革试点。义乌市在集体经营性建设用地入市试点中建立了唯一编码的存量农村集体经营性建设用地数据库，制订了相关政策，包括完善农村集体经营性建设用地产权制度、明确入市范围和途径、建立交易规则和监督服务规则、建立兼顾国家集体和个人的土地增值收益分配机制等。至2021年5月，义乌全市已累计完成集体经营性建设用地入市52宗328亩，成交价款3.17亿元，村集体获益超过2.25亿元。

尽管试点成效显著，但是新《土地管理法》实施后，全省推行集体经营性建设用地入市的地区除德清、义乌两个试点地区外，仅余姚市、舟山市普陀区、安吉县先后发布了集体经营性建设用地入市管理办法并各有1宗集体经营性建设用地入市，浙江省集体经营性建设用地入市工作整体进展缓慢。浙江省集体经营性建设用地入市中面临以下几点困境：

（一）各地推进集体经营性建设用地积极性不高

新《土地管理法》实施后，征地范围严格限制以及农村集体经营性建设用地直接入市的双重效应，让地方政府可以推入市场的建设用地数量大大减少。当前土地出让收入在浙江省各地市财政收入中仍然占有较大比重。集体经营性建设用地所有权属于集体，土地出让的大部分收入归集体及成员共同所有，政府仅能从中获取比例有限的土地出让调节金。集体经营性建设用地入市将导致土地出让收入减少，直接影响各地推行集体经营性建设用地入市的积极性。

（二）村庄规划缺失不利于入市范围的界定

《土地管理法》明确规定，集体经营性建设用地入市要“符合规划”和“用途管制”，而满足这两项条件的前提是必须有“规”可依。尽管浙江省土地利用总体规划已经完成，但是具体到县、镇、村仍然较为模糊。2019年撤并村后，村庄规划由各乡镇牵头编制，自然资源规划局负责监督审批，但编制的要求是“有序推进实用性村庄规划编制，对有条件、有需求的村庄尽快实现应编尽编”。截至目前浙江省仍未完成村庄规划的编制工作。村庄规划的缺失，导致农村集体经营性建设用地入市无“规”可依。尤其在农村地区农用地、宅基地、公益性建设用地以及经营性建设用地交叉分布的情形下，村庄规划的缺失不利于农村土地整理，难以有效开展集体经营性建设用地入市。

（三）增值收益调节金征收有待科学化

理论上，调节金的计算基数是土地增值收益，即入市收入或再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益。但对于无法核定本地区入市或再转让土地取得成本的，可根据土地征收或土地收储的区域平均成本情况，制定农村集体经营性建设用地的平均成本，或制定按成交总价款一定比例征收调节金的简易办法。实践中，德清县征收土地调节金的计算依据是成交地价总额；义乌的计算依据有两个，出让和出租以增值额征收，而再转让按照成交价征收。而余姚市虽然已经在2020年10月份成交了1宗集体经营性建设用地入市，但目前仍未出台调节金征收办法。从入市地区来看，征收比例在16%-48%之间，区域差别较大。多数地区区分土地用途，部分地区区分土地区位，征收办法相差甚远。征收比例直接决定土地增值收益分配关系，不同地区、不同地块的征收比例差距较大，难以在法理和制度上获得支撑，欠缺公正性合理性。

如何推进集体经营性建设用地入市，进一步盘活农村存量建设用地，对于我省深入实施新型城镇化和乡村振兴战略，高质量发展建设共同富裕示范区具有深远和全局的现实意义。对此，陈红霞教授等分析了浙江省集体经营性建设用地入市的概况和面临的困境，并提出推进集体经营性建设用地入市的对策建议。

（一）保护乡村风貌，引导集体建设用地合理有序入市

集体经营性建设用地入市的目的在于提高建设用地的利用效率，而非单纯追求集体经济组织收益。打破村界甚至更大范围界限进行土地整治，涉及集体土地所有权的调整和重新界定，存在一定风险。通过大拆大改对集体建设用地进行集中整治，不仅会破坏乡村风貌，同时也会冲击国有土地市场，不利于建设用地供应管理和调控。因此，集体经营性建设用地的利用要强调底线约束，严格执行土地利用总体规划和村庄规划，保护乡村风貌，不搞大拆大改，保证农民与城市总体利益不受损害。进入市场的集体经营性建设用地不是越多越好，而是要与城市建设用地市场相统筹，有计划地推进。一方面，根据建设用地尤其是产业用地的供求矛盾，确定推进集体经营性建设用地入市的规模和速度；另一方面，考虑地区城乡发展的差异、城乡近郊和远郊的差异以及产业的规模和特点，确定适合的入市模式。

（二）积极推行集体经营性建设用地与国有建设用地的差异化管理

从城乡建设用地市场整体来看，打破垄断的国有建设用地市场，形成国有和多个集体相互竞争相互依存的供给体系，有利于满足多样化的用地需求。集体经营性建设用地入市规模相对较小，可以采用更加灵活的入市方式。“招拍挂”的运作成本较高，专业性强，不能完全体现出集体经营性建设用地入市对于国有建设用地市场的补充作用。因此，应当允许小微企业以租赁或者协议出让等方式取得土地，降低用地成本。对于部分位于城区的集体经营性建设用地，入市时可以规定更为具体的土地用途，如教育用地、医疗卫生用地、公共设施用地等作为商住用地的配套用地，因其具有公益性和半公益性的特点，土地增值空间较为有限，不会对地方政府控制的商住用地市场产生影响。这样既可以有效缓解因征地数量减少而造成的财政支出压力，也可为地方政府节约土地资源。

（三）制定统一规范与灵活差异相结合的调节金征收办法

首先，统一征收基准。从试点实践来看，用总收益作为收取调节金的基础具有一定的科学性和可行性。其次，统一设置征收类别。短期内，要区分商办用地与工业用地分别设定征收比例，还应针对入市地块所在区域的设施完备度及集体对设施投入程度、土地级别和规划区内外等因素设定修正体系，特别是城乡结合部。长期来看，因区位、用途和规划造成的价值差异均可反映在基准地价评价体系中，所以应当尽快着手建立集体建设用地基准地价体系，将其作为征收类别。最后，灵活设置征收比例。在科学测算试点地区征收标准的基础上，由省级行政主管部门制定出相对集中的比例范围，避免过于宽泛的区间，再由各地根据当地地价水平、市场供需等设置具体征收比例。

（四）加快相关工作推进，为集体经营性建设用地入市扫清障碍

首先，加快编制村庄规划。村庄规划要综合考虑村庄区位条件、人口数量、发展现状、资源禀赋、风俗习惯等，合理设定农村建设用地规模。按照“不增加为原则、增加为特例”“城乡不增长、人均负增长”的总体要求，不断提高农村建设用地节约集约利用水平。由各乡镇政府具体负责，聘请具有相应规划编制资质的规划编制单位以及具有相应规划编制经验的规划师开展编制工作。其次，建立健全集体经济组织内部分配机制。根据不同的入市方式，明确土地收益在农村集体经济组织与其成员之间的分配比例。农村集体经济组织留成部分主要用于辖区内基础设施建设、社会福利事业、民生项目等支出。入市收益应按照“专户储存、专账管理、专款专用”的原则统一管理，统一结算，定期公开，接受集体经济组织监督机构和村民的监督，切实维护集体经济组织成员对入市收益的知情权、决策权、参与权、监督权。最后，积极推进集体经营性建设用地使用权抵押试点，完善集体建设用地权能。推进集体经营性建设用地入市，应对合规合法的集体经营性建设用地进行确认颁证，并对集体经营性建设用地使用权证的权能进行界定。对于依法取得的集体经营性建设用地，使用者应当具备抵押权，金融机构自身制定风险可控的评估标准，积极开展集体经营性建设用地使用权的抵押贷款业务，进一步盘活、体现集体经营性建设用地的权能，为入市改革注入活力。