a市是水利部在全国市级水利扶贫试点区，b水利枢纽工程是a市库容及投资规模最大的中型水利工程。该水利工程采用pmc项目管理+工程总承包的模式建设，即业主单位将工程项目管理和工程总承包合并发包给同一家项目管理公司固定总价承包实施。该模式能否有效控制质量和造价，本文拟就此提出以下商榷意见。

一、基本情况

a市政府成立b水利枢纽工程指挥部统筹协调。市水务投资公司为项目法人，主要负责投融资及后期运营管理。市水务局和移民局分别承担项目建设和移民具体工作。c勘测设计公司为该项目前期立项、可行性研究及勘测设计单位。由于市水务局在管项目较多人手不够、枢纽项目管理经验不足，于是聘请项目管理公司代行管理职能，将工程总承包与pmc项目管理合并为一个标段发包，c勘测设计公司继续中标，c公司中标后将工程施工二次分包选择多个施工及设备供货商。c公司承担了该项目前期咨询、勘测设计，同时又承包项目管理和工程总承包。

二、“三个打开”研究项目建设管理情况

（一）打开设计概算，核实概算编制合理性。

c公司编制了该项目初步设计概算，打开设计概算发现项目建议书、可研报告、勘察、设计等收费计算依据均取概算编制规定允许范围的上限值；各项配套临时工程均按规范取足算满；重复计算临时工程费用；材料设备价偏高；人为更改定额消耗量等问题。同时对比竣工图、施工图和初步设计图，发现枢纽大坝土石方、边坡防护、帷幕灌浆、设备型号、配套用房及绿化发生了较大变更，工程量较初步设计减少较多。

（二）打开建设项目施工合同，查看政策合规性。

打开合同，b水利枢纽工程采用固定总价项目管理承包，合同金额由项目管费和工程总承包金额组成，约定一般设计变更、设计漏项不调整价款，根据风险共担原则，在合同总价控制范围内超支不补，结余归乙方，但要按照财政和审计的相关规定办理。

查阅我国现行工程建设管理体制，未见此类型的承发包模式。

沿着项目-资金-政策-政治这一主线，审计组发现：一是工程总承包企业可以接受业主委托，按照合同约定承担工程项目管理业务，但不应在同一个工程项目上同时承担工程总承包和工程项目管理业务。二是代建单位不得承担代建项目的施工以及设备、材料供应等工作。三是财政部规定代建管理费按照不高于本项目建设管理费标准核定，代建单位利润或奖励资金一般不得超过代建管理费的10%。c公司收取b水利枢纽工程管理费近千万元，又通过工程施工二次分包获得巨额价差，远高于管理费的10%。

（三）打开基建财务账，核实费用真实性。

打开基建财务账梳理建设资金筹集到位及拨付使用情况，分析每笔资金使用的合理合规性。核查c公司是否全面履行合同约定的项目管理职责、项目管理费收费与履职是否匹配。核查勘测设计合同、监理合同、质量检测合同、造价咨询合同等合同执行与费用计取是否对等。根据资金流向路线“a市水投公司-a市移民局-区县移民局-乡镇-村委-村民”追踪核实征拆款赔付领取情况。

三、审计工作成效

（一）违规发包。业主将工程项目管理承包（pmc）和工程施工总承包合合二为一发包给c项目管理公司，c项目管理公司再进行二次分标招标选择具备施工资质的d公司等承包商施工。二次分包与工程施工总承包金额相差巨大。c公司不具备建筑施工资质，是该项目的勘察设计单位，又是项目管理单位，还是工程固定总价承包单位，c公司既获得项目管理费，又取得二次分包差额，与国家推行的项目管理或工程总承包模式政策不符。

（二）造价控制不严，重复编制临时工程费。打开设计概算发现，c公司编制的设计概算中，其他施工临时工程费按建安费的3%计取（规定取费范围为2.5%-4%），同时又在临时工程中重复计列施工缆索（用于临时交通）。业主委托的中介机构在编制招标控制价时，完全照抄设计概算。经招投标，施工缆索概算金额最终进入合同结算价款。经审计延伸调查，二次分包时，c公司将此费用扣除后再二次发包，实际施工的d公司并未实施施工缆索。

（三）未严格执行合同，多计建设成本。b水利枢纽工程工程项目管理总价承包（pmc）合同书约定进行本工程项目管理过程中所发生的审计费、招标业务费、施工期所需的水情水文、气象监测、工程验收费、安全运行鉴定等费用由c公司承担。建设单位未严格执行合同条款，自行委托并支付了跟踪审计服务费、招标代理费、气象服务费、竣工技术鉴定费及竣工预验收费和蓄水安全鉴定费,多计建设成本。

（四）采用固定总价承包，实际完成量与合同量偏差较大。合同约定的分类分项清单共有2147项，实际仅有512项未发生变更、463项未实施、1092项工程量出现增减、新增清单1169项。审计期间审计组委托造价咨询公司据实结算复审发现实际完成结算比业主方审核结算少5.5%。

（五）临时工程无签证资料，工程造价难以核实。a市水投公司与c公司签订的pmc项目管理固定总价合同中施工临时工程近亿元。业主单位报审的竣工结算资料中无临时工程隐蔽签证，临时工程结算按pmc固定总价合同金额包干计列。经审计延伸调查，c公司以固定总价方式将临时工程发包给d公司等承包商，分包合同下浮22.46%。

四、该模式存在的弊端

（一）pmc项目管理+工程总承包模式尚无明确法理依据。

近年来，地方水利基层建设任务繁重，管理能力相对不足，于是推行代建制（工程项目管理pm或pmc）、工程总承包epc等新型建设管理模式。a市水利建设部门响应国家政策，积极探索新型建设管理模式，采用项目管理承包（pmc）。但实际执行中建设单位将工程项目管理和工程总承包合并发包给同一家单位实施，背离了“不应在同一个工程项目上同时承担工程总承包和工程项目管理业务”的政策指导意见，但目前国家未出台处理法规。

（二）pmc项目管理+工程总承包模式不利于“管”。

项目管理承包（pmc）和工程总承包（epc）是国际通行的工程建设管理模式。积极推行工程总承包和工程项目管理，是深化我国工程建设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益的国策。b水利枢纽工程以pmc项目管理固定总价承包模式将工程总承包和工程项目管理业务发包给一个单位（c公司）实施，造成c公司既是代替甲方履行项目监督管理的“裁判员”，又是工程总承包的“运动员”，不具有项目管理独立性，不利于项目的全面管理。

（三）pmc项目管理+工程总承包模式不利于“控”。

事实证明，正是因为c公司既是“运动员”又是“裁判员”，导致该项目的工程造价并未得到有效控制，概算价款不能真实反映该项目的实际价值。b水利枢纽工程项目建议书和可研成果相同，“一果两用”两次收费；勘测作业准备费未按实际发生列支，设计概算存在高估；临时工程无签证资料支撑；工程量减少不能据实调整合同价款等。该模式下工程总承包合同和二次分包合同存在较大差异，此种“前手”和“后手”，分包结余归乙方，以及导致该结余的背后是否存在利益关联值得仔细研究和深挖。

五、对策及建议

建设单位管理经验和人员不足，聘请专业的团队干专业的事是项目建设管理模式的发展趋势，如何正确运用pmc项目管理模式激发管理绩效同时又有效控制投资，笔者建议采取以下措施：

（一）pmc方只做单纯的风险型项目管理，不得承包工程施工。严格执行《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》关于pmc项目管理的职能定位，让“裁判员”与“运动员”相分离，业主分别与pmc管理方和工程总包方签订合同。

（二）建立项目奖惩机制。项目管理合同约定管理目标控制绩效激励条款，对于项目管理出绩效的，如造价控制在某一约定范围、质量达到约定标准、工期达标或提前进行奖励，否则进行处罚。

（三）造价条款要加以约束。由于水利行业的特殊性，通常采取经发改部门批复的设计概算作为控制价选择施工方，可以在工程总包合同中约定结算金额最高限值为设计概算，待施工图设计完成后，按照水利预算定额及实际完成工程量另行计算，超过设计概算的，以概算金额作为最终结算，未超过的据实结算。设计概算与结算之差作为投资结余计算基准，给与pmc项目管理方一定比例的奖励。

（四）财政部门应出台具体的项目管理（代建）绩效管理办法。规范投资结余分配机制，节约成本，提高资金使用效率。（铜仁市审计局：龙谭）