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张菡：关于上海地下空间开发和安全管理存在的问题及建议

合理开发利用城市地下空间，是优化城市空间结构和管理格局，增强地下空间之间以及地下空间与地面建设之间有机联系，促进地下空间与城市整体同步发展，缓解城市土地资源紧张的必要措施，对于推动城市内涵提升、提高城市综合承载能力有重要意义。

调研发现，上海地下空间开发和安全管理存在以下问题：

（一）地下空间安全使用管理机制仍不健全

2006年建立的地下空间管理联系会议制度，于2014年市级地空联办从市民防办移交至市住建委，该临时议事机构已运作13年。市地空联办由16家成员单位组成，地下空间管理主体多头化现象十分突出。联席会议办公室设在市住建委，民防工程是市民防部门管理负责，居住区地下停车库由市房管局负责，轨道交通地下空间又是申通集团负责，市政基础和地下管线工程管理主体更是多元复杂，缺乏统一监管。真空的地方会出现管理缺位找不到责任主体，叠加的地方会出现管理部门相互扯皮和推诿，容易产生责任不明晰，监管不到位，资源浪费大，安全保障差的问题。目前上海有8个区已将职责由区民防办移交至区建设行政管理部门，其余8个中心城区仍由区民防办承担地下空间综合协调职能，造成了市区两级地空联办工作运作不顺畅。市地空联办制定了相应的考核机制，也因为上下管理主体不对称等原因，无法做到全面的、科学的考核。

（二）地下空间管理法规体系尚不完善

目前，上海虽已制定了一系列法律法规，但这些法律法规体现更多的是安全使用和应急管理、规划审批及产权登记等方面，对于地下空间建设主体多样化、使用功能多样化、使用主体和业态多样化等复杂情况，缺少有针对性且统一而有效的建设和管理规范规程，难以适应现有地下空间开发利用的趋势。

（三）地下空间信息化管理手段缺乏有效统筹

上海地下空间规模大、类型多、功能复杂，要管理好地下空间全覆盖、全流程、全天候，需要充分发挥网络化全覆盖监管，更要应用信息化手段全覆盖远程监管，形成无死角、无遗漏监管，特别是对长期废弃的地下工程监管不可有缺失。但是，目前管理信息数据孤岛现象严重，如市规划资源局的地理信息平台、市地空联办的地下空间信息数据平台等，各信息平台之间数据互不想通，没有形成信息共享。各区在推进城市智能化管理过程中，对地下空间的信息化管理投入精力不够，发展不平衡。地下空间监控数据信号传输压力较大。物联网、大数据、虚拟现象等成熟的技术采用不够。

对此，建议：

（一）推进平台化管理，明确地下空间开发和使用的牵头部门

按照无死角、无缝隙、无遗漏、全覆盖、全天候的原则，优化地下空间管理机制，建立统一的管理平台，明确市区两级各层面责任主体和各部门各单位主要责任，克服多头管理带来的问题。如明确中心城区8区职责由区民防办移交至区建设行政管理部门，形成市区两级的地下空间规划、建设、运营、检查、执法、更新一体化管理体系，让各项工作“地下空间地上化”，同时纳入“一网通办”，减少管理的死角和重叠，确保分工明确、责任到位、考核科学。

（二）加快法制化进程，提高法律法规体系的匹配度

在现有法规和文件基础上，从全流程精细化管理要求出发，梳理、修订、补充和完善本市地下空间方面法规规定，形成覆盖从规划设计、工程建设、施工管理、运行维护、安全使用、长效管理等各环节的法规体系，可考虑制定地方性法规，对地下空间开发、建设、使用、维护、转让立法保护，对涉及军事、民防、防疫、基础设施的地下空间制定严格标准。确保本市地下空间开发利用和运行管理的有序、安全。

（三）倡导数字化转型，形成地下空间管控的大数据体系

结合智慧城市建设和科技创新，由市大数据中心建立全市统一的地下空间信息化监管平台，涵盖本市地下空间从建设立项、规划到建设过程、交付使用的全生命周期，消除信息孤岛，建立信息更新机制、互联互通与共享机制；充分利用大数据、人工智能、移动互联网和云计算、传感网与物联网、机器人与自动化系统、智能建造等泛智慧城市技术，做好地下空间信息，特别是长期废弃的地下工程的普查工作，完善优化地下空间信息管理平台建设；继续做好“一网通办”和“政务云”平台对接工作，提升地下空间建设备案管理和跟踪效率；通过广泛培训和演练，提高从业人员主动适应数字化管理的业务能力。

（四）发挥基建优势，鼓励地下空间前沿技术的实践运用

近年来，建筑施工技术的高速发展使地下空间拓展成为可能，我国作为举世闻名的“基建狂魔”，在地下空间的施工技术领域已经掌握了一大批核心技术，在地下空间信息平台、bim、cim技术应用方面取得了不少突破，在智慧运营、智慧管控方面也取得了一定的成果。建议，出台相应激励措施，更集约地进行片区开发、更充分地利用既有建筑下方空间、有序探索深层地下空间开发利用、鼓励低影响施工工艺和成套化施工装备的应用等。如：上海地下空间信息基础平台融合地下管线数据、地下构筑物数据和工程地质数据，是上海市推进智慧城市建设的重要项目之一，可为上海城市地下空间开发利用和运行安全提供信息保障和支撑；通过bim、cim技术，基于建筑信息模型，可实现人流疏散模拟、施工工况模拟、管线搬迁模拟、交通仿真、日照条件模拟、管线综合、参数化出图、施工图绘制等应用点，做到现代信息技术与建造施工、运维过程的融合，进而实现智慧化运营等；在条件允许的情况下，逐步开始对地下中层和深层空间开发的探索和实践，积累设备使用经验，储备人才队伍。

（五）提高全民防灾意识，打造安全可靠的“韧性地下城”

在建立平台化、法制化、数字化的地下空间管控体系的同时，还要增强公众对地下空间安全使用管理的参与度，充分利用线上、线下两个渠道进行宣传，提升市民群众在地下空间安全使用方面的知识和共治共管的参与度，充分发挥好自身的人力、物力、财力、技术等多重优势，共同完善“地上地下一体化”的城市防灾空间体系，让“韧性城市”的地下空间成为坚固可靠的“避风港”和宜商宜居的“第二家园”，力争打造具有中国特点、上海特色的全球韧性城市典范和样板。（市政协单篇转送市有关部门）

日期: 2021-08-13