《江苏省公路工程施工分包管理实施细则》（以下简称《细则》）已于2015年1月16日公布，将于2015年7月1日起施行。现将《细则》解读如下：

一、制定《细则》的必要性

一是市场经济对交通建设市场健康发展的需要。工程分包是市场经济社会分工的必然结果；工程专业化符合现代工程管理的要求，工程专业化分包是今后交通建设的发展趋势。从我省公路建设实际情况来看，工程分包具有普遍的市场需求，随着建设市场的发展，对工程分包的需求越来越大。因此规范引导施工单位进行合理、合法的专业化分包既有利于施工企业的发展壮大和结构调整，也有利于提高工程质量，降低建设成本，引导建设市场规范有序发展。

二是规范建设市场分包行为的需要。省厅于2005年制定了《江苏省交通重点工程施工分包管理暂行办法》，但由于对分包限制过严，对分包人要求过高，随着时间的推延，导致办法与现实脱节，效力降低。当前以劳代包等违法违规分包现象大量存在，暗地分包、变相分包比比皆是、无章可循。这已经成为工程纠纷、质量安全以及腐败等问题发生的重要诱因，亟待整治。

三是贯彻部《公路工程施工分包管理办法》，完善公路建设市场法律法规体系的需要。2011年11月22日交通运输部发布了《公路工程施工分包管理办法》（以下简称“部《办法》”），对公路工程施工分包活动进行了明确界定和规范，并明确分包仅指专业施工分包，劳务合作不属于分包；同时交通运输部〔2011〕11号令对《公路建设市场管理办法》中的相关分包条款进行了重大调整，取消了分包工作量30%的限制，变资质管理为资格管理。交通运输部对公路工程施工分包的管理就此进行了重大调整，并且部《办法》第六条明确要求“省级人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内公路工程施工分包活动的监督与管理工作，制定本行政区域公路工程施工分包管理的实施细则”。

二、有关问题的说明

（一）关于《细则》的定位

部《办法》改以往限制分包为鼓励专业化分包，《细则》贯彻并细化了部《办法》这一原则。即鼓励分包活动依法进行；鼓励专项工程由专业化的分包人进行分包；鼓励现有分包队伍注册专业公司承揽分包业务；鼓励分包活动参与各方（主要是发包人、承包人、分包人）制定相关制度，对分包活动进行全方位规范管理。

《细则》对施工分包的定义进行了明确，对专业工程、专项工程进行了区分。专业工程是指国家资质管理规定中明确的公路路基、路面、桥梁、隧道工程，以及公路交通工程中的交通安全设施、通信系统、监控系统、收费系统、综合系统等工程。专项工程是指按照《公路工程质量检验评定标准》划分的适合专业化分包的公路有关分部、分项工程。

这样，既对专业分包和专项分包进行了严格界定和区分，同时结合施工分包实际，充分考虑了可操作性，提高了附件“管理清单”的精准度，确保该管的专业分包能管住、该放的专项分包放得开。同时，《细则》制定了统一的分包合同和劳务合作合同示范文本格式，供相关单位使用。

（二）关于施工分包的适用

《细则》的适用范围，主要考虑了高速公路、普通国省道干线公路、独立的特大公路桥梁、独立的公路隧道工程等公路工程。农村公路未纳入适用范围，一是部办法中未考虑适用；二是农村公路建设责任主体为地方政府，对分包的管理达不到《细则》要求的深度；三是农村公路等级低、规模较小，施工队伍投入小，本身条件所限，分包需求不大。因水运等其它交通建设专业与公路工程差异较大，且部《办法》仅针对公路工程，故《细则》主要适用对象为“公路工程”，但在附则中明确其他交通建设工程施工分包管理可以参照本细则执行。

（三）关于《施工分包专项类别与资格条件》

根据部《办法》要求，《细则》制定了《施工分包专项类别与资格条件》作为附件一并发布。对于分包资格条件的设定，《细则》除按照部《办法》设定法人资格、人员、设备等基本条件外，根据调研意见与我省实际情况，针对不同的专项类别还增加了施工业绩和资质等方面的条件。

为有效防止承包人以分包为名进行转包，《细则》中对分包工作量提出了限制性条件，明确承包人在一个项目中分包给同一分包人的合同总额不得超过其承包项目合同总额的30%。

（四）关于分包和劳务合作的界定

由于部《办法》中已经明确劳务合作不属于分包，为在实际工作中有效识别施工分包和劳务合作，《细则》中对施工分包和劳务合作进行了定义，从主体、工作方式方法、结算方式等不同方面进行原则区分界定。

（五）关于分包价格的限制

为了防止分包费过高造成分包低于成本价，诱发偷工减料，《细则》明确了“承包人不得低于成本价将工程进行分包”的原则，并对“低于成本价”的三类情形作出相应规定。要求承包人在提交分包合同审查的同时向监理人进行合理解释与书面说明，并提供相关证明和经承包人与分包人双方签字并盖章的书面承诺，否则视为低于成本价分包：

1、以明显低于合理的市场最低价格水平进行分包的；

2、以低于本项目中其他合同段同类工程最低单价进行分包的；

3、承包人提取的分包管理费明显高于该分包工程市场利润水平的。

承包人低于成本价分包的，其分包合同不予审查通过和备案，由监理人督促改正。

（六）关于“促进施工标准化”

《细则》将“促进施工标准化”作为立法目的之一，在附件中增加“钢筋集中加工、小型构件集中预制、混合料集中拌和、小型构件集中安装”等专项类别，并明确“按照项目施工标准化要求，建设单位可以将钢筋集中加工、混合料集中拌和、构件集中预制、安装等施工标准化工作作为独立标的招标”的说明，同时引导并规制发包、分包适合标准化施工的工程。