岳阳作为湖南唯一的通江达海、对外开放城市，正在向富强、文明、秀美的经济强市迈进，每年都有很多国家级、省级或者市级重点建设项目开工或在建。这些建设项目是岳阳飞速发展的基础，形成的档案资料是国家的重要信息财富。为了加强对重点建设项目档案工作的监管，岳阳市档案局从2000年起,在辖区内推行重点建设项目档案工作合同制管理。经过8年多的实践与研究，已经探索出了一套较为行之有效的管理办法和运行机制，基本确保了重点建设项目档案齐全完整与安全，为服务全市经济建设与社会发展做出了应有贡献。

一、合同制管理的背景和发展历程

2000年之前，岳阳市对建设项目档案管理工作的监管比较滞后，管理状况很不理想。主要表现在：一方面，各项目建设单位和施工单位普遍存在着轻视工程建设档案资料收集管理的现象。工程建设各环节形成的文件材料不能及时归档，造成档案资源流失、档案信息缺失甚至基础数据虚假失真，使重点项目建设的评估、鉴定、验收乃至纠纷解决、责任明确缺乏完整齐全的依据，也为后来的维修、改造等带来隐患。另一方面，档案行政管理部门监管难度加大。随着市场经济的深入发展，重点建设项目档案工作情况越来越复杂，特别是文件形成主体和档案管理主体随着建设主体、投资主体、参建单位的多元化而呈现多元化态势，造成了档案来源复杂，而且各主体在档案意识和理解执行档案工作标准上相差甚远，从而加大了档案行政管理部门的监管难度；同时，很多项目主管部门由于政府职能转变，或者是被撤销，或者是管理职能被削弱，难以与档案行政管理部门形成齐抓共管的合力，无形中加重了档案行政管理部门的工作任务，加大了工作难度；加上档案行政管理部门由于档案法律法规、上级政府授权的有限和市场经济与民主政治的发展，行政权威越来越弱，行政制约措施越来越少，传统行政管理方法已经难以奏效。这些都迫切要求档案行政管理部门创新，采用适合重点建设项目档案管理特点的新办法。正是在这种情况下，时任岳阳市档案局局长的徐镇元同志，集思广益，创造性地提出了“重点建设项目档案管理向合同制方式转移”的设想，并由副局长李文伟、业务科长李湘建等同志负责具体实施，从此开始了合同制管理的探索。8年来，虽然历经人员的几次变动，但是合同制管理依然常抓常新，管理办法与运行机制不断健全，工作不断向前发展，影响日渐扩大，显示出了勃勃生机。

回顾合同制管理的发展，大致可以分为两个阶段。第一个阶段是从2000年至2005年，为合同制管理的筹办探索阶段。当时，将这种合同制档案管理办法定性为运用经济手段管理重点建设项目档案工作，由市档案局与各项目建设单位签订档案管理合同，以合同形式约定双方的权利、责任与义务，从而规范重点建设项目档案工作。到2005年，市档案局共与51家重点建设项目建设单位签订了档案管理合同，基本保证了项目档案的完整与安全。湖南省建设厅、省档案局对此做法给予了充分肯定，邀请该局在2002年12月召开的全省重点建设项目档案工作座谈会上介绍经验。该局撰写的经验总结性文章在《湖南档案》杂志2002年第10期刊登。

第二个阶段是“十一五”以来，即从2006年至今，为定型强化和拓展阶段。进入2006年后，该局对合同制管理工作进行了一次认真全面的总结和深刻的反思，对合同进行了理论定性，并进一步加大了合同制管理的力度。市档案局与湖南理工学院科研人员联合，针对具体运作中遇到的一些理论困惑和实践困难进行研究，最终将之定性为“档案行政合同”，即档案行政管理部门与重点建设项目建设单位，以对重点建设项目档案工作实施监管、保证其档案齐全完整安全为目的，经平等、自愿协商而就项目档案管理有关事宜达成一致的行政协议；并对档案行政合同的特性、优点等进行深入分析，对合同的内容、合同的签订和执行，以及纠纷调解机制进行了明确。这一认识的深化，为开展合同制管理带来了新的活力，也开始了新的起点。从近年实施情况看，引进行政合同概念后，由于宣传到位，澄清了一些人的模糊认识，消除了建设单位怕被收费或罚款而增加负担的顾虑，使建设单位明明白白地签合同，痛痛快快地履行合同，重点建设项目档案工作出现了新的变化，进入了一个新的发展阶段。这一时期，他们共与35家重点建设单位签订了行政合同，对21项工程的竣档案进行了验收，切实做到了项目档案登记率和竣工档案验收率100%；该局撰写的理论文章荣获湖南省档案学会第16次学术论文评选一等奖。从2006年起，岳阳市将“行政合同”规定为项目导向型档案行政管理的主要方式，并将之推广应用到重大实事建档、重大活动建档、民生档案资源整合与开发等领域的档案工作监管中，都取得了较好效果。

二、合同制管理的主要做法

档案行政合同是运用契约方法进行行政管理的新型管理形式，是当前最合适的行政管理手段之一。在合同制管理从要约、签约到履约的整个过程中，岳阳市档案局都充分利用行政合同具有的行政性、契约性、法定性相融合的特点，将行政、法律、经济、思想教育四大方面的行政手段进行综合运用，使行政合同成为四大方面行政方法有机结合的载体。

1、签订合同：权威推动与宣传引导“刚”“柔”并举

签订合同是实行合同制管理的前提。在实行合同制管理后，工作人员进一步加强了与项目计划管理部门的平时联系沟通，及时掌握工程立项情况,争取管理的主动权。待工程立项和筹建一开始，就充分利用行政合同行政性与契约性相融合的特点,首先，派人专程上门到各建设单位进行宣传引导，分发合同蓝本,作出服务承诺,以增强他们的档案意识，取得他们对搞好工程档案工作、签订档案行政合同的支持与理解；然后再通过政府的权威来推动行政合同的签订，在每年年初，都争取市政府召开有各重点项目建设单位分管档案工作负责人参加的“全市重点建设项目档案工作座谈会”。会前，向分管市长专题汇报，并由其签署意见，会上，由市政府分管档案工作的副秘书长主持会议并将行政合同的签订作为一项政府工作任务进行部署。在市档案局的宣传引导和政府的权威推动下，有的单位在会场上就当场签字，有的单位对合同内容进行认真研究后慎重签约，有的单位在会后派人专程到市档案局就合同事宜进行协商，普遍都对签订档案行政合同比较重视，合同签订也比较顺利。如中央直属大型企业华能岳阳发电有限责任公司的二期建设工程于2005年开工，但是档案行政合同一直没有签订。 2006年，经过召开座谈会和业务指导人员上门进行宣传，引起公司上下对签订合同的重视。办公室主任安排档案室负责人将所有的档案法律法规和与重点建设项目有关的档案管理政策性文件、标准等都收集齐全，认真进行学习，与合同条款进行对照，特别是将合同内容中不明白的地方一一咨询清楚，然后呈交公司总经理兼党委书记郭良亲自在合同上签字。后来公司又将合同有关内容分解，与档案室签订了责任状。武广铁路岳阳段工程指挥部只是一个协调机构，对施工单位没有监督职权，但是他们仍然与市档案局签订了合同，并专门召集各施工单位开会，要求他们必须加强档案的收集、整理与保管。即使是事先并不想签约的单位，在听取档案局工作人员的反复宣传和参加会议后，也都愉快地签订了合同。

2、确定条款：强制性法规与推荐性标准“硬”“软”兼施

合同的条款内容是实行合同制管理的依据。在确定合同内容时，岳阳市档案局一是排除一切私心杂念，只纳入对国家和社会具有保存价值的档案资源的监管内容，而不涉及到任何与档案局自身创收有关的其他事务，保证了档案行政合同的社会公益性，保证了双方建立的是纯粹的行政法律关系，从而保证了在合同的订立、履行、变更或解除中，档案行政管理部门能够享有行政优益权；二是将档案法律法规和规范性文件中规定的双方的权利、责任与义务，在合同条款中进行全面、清楚、明确的表达，使管理者与被管理者都增强责任意识和权利意识，既落实了档案法律法规和政策，又淡化了行政色彩，平衡了诸种矛盾，协调了各种档案利益关系，容易为被管理者所接受，从而弥补了档案行政管理权威弱的缺陷；三是充分利用行政合同契约性特点，将档案行业非强制性标准和向国家综合档案馆移交工程档案等法律法规没有规定的内容，经过友好协商，达成一致后，写进合同条文，从而既统一工作规范和标准，解决档案管理复杂的问题，又可以改善国家综合档案馆馆藏结构、丰富馆藏内容,从而在事实上强化行政管理与执法。以前想做而难做的事情，通过行政合同的形式解决了。其中非强制性行业标准，在所有已经签订的合同中均全部纳入，向国家综合档案馆移交工程档案等内容，他们在与洞庭湖大桥指挥部、长江修防处等单位签订洞庭湖大桥、长江干堤加固一期工程和二期工程等项目档案管理合同时，通过平等自愿协商，在合同中约定在工程竣工验收后，要向市档案馆移交一套完整的竣工档案。市档案馆依照合同接收了这3项工程的1500多卷档案。

3、履行合同：行政执法与档案服务双管齐下

由于档案行政合同具有法定性的特点，一经签订，即具有法律效力，双方必须遵守执行，任何一方的违约行为都将承担相应的法律责任。在履行合同时，岳阳市档案局根据合同规定认真行使自己的权力，督促建设单位履行合同。如果建设单位没有正当理由不履行合同的，档案行政管理部门可以强制执行，如下发整改通知书、进行包括行政罚款等在内的各种行政处罚，必要时还可以申请法院强制执行。因此，行政合同从实际上强化了档案工作目标管理责任制，也就强化了档案行政管理。可以说，合同制管理实质上就是一种责任制管理，行政合同是实行责任制的法律形式。实行合同制管理以来,已有岳化热电厂、华粮世行贷款粮食流通项目、湘江大桥、湘长公路等20多个重点建设项目通过了竣工档案验收，从根本上改变了过去重点建设项目档案管理软弱涣散、监管失控的状况。

在监督建设单位履行合同，强化档案行政执法的过程中，他们也加强了自身对合同的履行，强化了对建设单位和施工单位的档案服务，做到了“硬的更硬，软的更软”。履行合同的过程，也是他们开展档案服务的过程。在合同制管理过程中，他们严格按照合同约定，认真开展档案服务，免费举办由有关工程技术人员参加的培训班，无偿提供技术咨询，指导工程档案人员按照国家和地方档案主管部门有关标准，制定文件材料的归档制度、档案分类大纲、档案保管期限表等业务规程，明确文件材料积累与归档的责任人以及时间要求、范围要求、份数要求、顺序要求、手续要求等各项归档要求；按照建设单位确定的时间认真负责地组织竣工档案专项验收，并确保档案验收合格。在业务指导不力或工作失误造成档案质量不符合要求或受损时，市档案局还可被建设单位追究失职责任，必要时给予经济赔偿。这些都强化了档案行政管理部门的责任与服务，增加了建设单位签订合同的积极性，赢得了所有建设单位的一致好评。如巴陵石化有限责任公司动力事业部“煤代油”配套一炉改扩建工程是投资过亿元的重点工程。签订合同后，市档案局多次上门进行业务服务，指导其建立了规范的的管理制度、业务规程，对其人员进行了培训，进行手把手地传帮带式指导，促使其工程档案规范有序管理。在进行预验收时，又提出多条改进意见，使其在正式进行的档案专项验收中一次性通过。