如何界定低于成本的投标报价？
如何界定低于成本的投标报价，是当前招投标实践中亟待解决的棘手问题。这个问题涉及到方方面面，需要认真探索和实践。笔者不揣冒昧，从求知的愿望出发，将自己的初浅认识诉诸笔端，就教于大方之家；由于理论底气不足，文中自然颇多谬误，且生性使然，字里行间不乏偏激之语。然而毕竟只是涂鸦之作，一已之言，切望行家里手不吝赐教。
一、从招标实例看工程造价下降趋势
1、困惑与事实长期以来，我们习惯于按照国家机构制定的定额来计算和确定工程价格，工程成本、利润和税金以及计价规则，这一切定额都明确规定好了，我们只需按图索骥、照定额执行就是。但是，当我们迈进新的世纪，我们发觉这一切似乎都发生了变化。我们遇到了一个棘手的问题：如何界定低于成本的投标报价？严格地说，这个问题并不仅仅属于技术层面，而应该从更深的层次来进行思考，因为它摧毁了我们多年来所习惯的传统和思维定式。为什么法律要约束低于成本的竞争行为？我们是否仍须寻求价格的合理性？成本的内涵是什么？而且工程价格到底该如何确定？由谁以什么方式来确定？――这一切使我们困惑不解，无所适从。于是我们掉过头来，向另一个方向走去。我们把定额置诸脑后，高高树起市场化的旗帜，听任价格在业主和承包商之间碰撞而心安理得。
一个普通的小城市正经历着上述变化。在这里，工程造价一向保持在以施工图预算造价下浮6%－8%的水平，因为这是政府确定的最优、最合理的标准。但是，“不低于成本报价”的洪流最终冲破了政府编制的蕃篱。价格的碰撞第一次发生在市政基础设施工程：7个投标人中，4个投标人的报价与标底比较下浮了13%－15%，另外3个投标人的报价分别与标底比较下浮了19%、20%、21%.如何界定低于成本的投标报价呢？评标委员会莫衷一是。招标人咨询招投标监管机构。由于当时尚无明确规定，该机构慎重研究后答复：造价下浮14%左右属“普遍成本”，其余3个投标人报价为“个别成本”；判定是否低于成本应当以企业的个别成本为准。――问题虽然解决了，但由此产生的造价下滑趋势便一发不可收拾。
最为典型的例子是一幢住宅楼工程，实行邀请招标，5个投标人的投标报价分别是：468.8万、466.5万、464.3万、471.2万和415.4万，报价的级差为55.8万，最低报价415.4万低于标底造价23.3%.经最低报价投标人澄清、说明后，评标委员会发生了激烈争论，但最终以招标人的意见为准：确认最低报价415.4万没有低于成本。
招标人为低廉的工程造价感到满意。他们认为，市场竞争理应如此，“周喻打黄盖――两相情意”；即使承包人可能亏损，也必须严格遵循契约精神，而非业主的责任。我们无从责备业主的选择，因为对于他们而言，这种选择具有最大化效益――即便这是一种假象。
2、现实的强烈反差
研究建筑的学者认为，建筑是人类文明的结晶，建筑产品不仅仅供人类修养生息，而且还以其艺术形式，反映着一个民族在一定时期的文化、艺术、社会生活以及美学价值与哲学理念，具有鲜明的民族性。它的文化、历史、艺术、美学、哲学价值，超越了它本身的实用价值和技术价值。研究建筑经济的学者认为，建筑的美学原则是：经济、适用、美观。建筑产品既然是商品，就应当在经济（物有所值）的前提下，以人为本，不但具有充分满足生活需要的使用功能，而且应当象工艺品那样满足人们审美的要求。
然而我们目光所及的建筑产品，无论环境、空间或者设计造型和施工工艺，都难以尽如人意。与我们历代的建筑相比，众多的现代建筑折射出来的是物质和精神的双重贫乏――至少小城市如此。我们对建筑产品最现实的要求主要是安全，经济目标的追求造成蜂窝般的密度，以至建筑存在的价值其周期越来越短。社会目标的缺失意味着社会责任的丧失。我们的价值取向已淪为营利的跟班。即便这种安全的要求，也时时存在隐患，因为我们的工程造价不足以为安全提供可职的基础。德阳“12.8”房屋垮塌事件、常山房屋垮塌事件，无一不与工程造价低于成本有关。在本文上述的工程造价实例中，低于工程招标标底23.3%的报价，每平方米造价仅为305元。除水、电安装工程外，土建造价甚至低于以平米消耗指标计算的主要材料费用。但是我们没有区别不同工程类别、并判定其低于成本的明确的方法。我们不能说服招标人相信：鲁布革工程投标报价下浮50%仅仅是一个特殊的例子，并没有普遍的适用性。
随着我国加入WTO，建立统一、有序的建筑市场秩序的任务日趋紧迫，人权、人的生存权提到了前所未有的高度，因而安全文明施工问题尤其突出。长期以来，我们不少建筑工地，几乎成了远离现代文明的荒郊村野。我们的建筑工人、特别是小城镇的建筑工人，一直在艰难的生存条件下劳动、生活：简陋的工棚，严酷的气候，粗劣的食品，污浊的环境。――与社会经济和文明的发展程度形成强烈的对比。更为严重的是，由于工程价格过低以及拖欠工程款等诸多方面的原因，拖欠他们工资的行为愈演愈烈，形成社会不安定的隐患。
我们也许应当为此而立法，一种更为具体的关于建筑的法律，以杜绝盲目的和非理性的建设行为，同时区别短期和永久性建筑，制定不同的强制性美学标准和文明标准，以避免资源的极大浪费。
3、工程价格下降的必然性
前述工程造价实例也许并不具备普遍性，然而我们可以从中窥见更大范围内的发展趋势和端倪。的确，工程价格水平总是与当地经济发展水平密切相关的。一般说来，扣除物价因素，大中城市的工程价格水平仍然比小城镇高出许多，因而工程质量以及施工现场的文明程度也比小城镇高。但是，工程价格下降却是一种必然的趋势。
《招标投标法》规定，中标的投标报价不得低于成本。严格地说，“不得低于成本”并非一种主张，法律并未规定以“成本价”成交，而是对不正当竞争行为的禁止。因为低于成本的竞争是一种损害他人利益和破坏市场秩序的恶意行为。但是，法律在这里划定了一条底线：只要不低于成本都是合法的。因此，投标报价以成本为基准必然成为一种竞争策略上的理性选择，其目标可能是寻求即期利润，也可能意在远期利润，或者是为了占领、进入某一市场，或者是为了利用闲置机具设备。而我国的建筑市场是一个供给充分的市场，其供给曲线具有很大的弹性，而需求曲线则几乎是没有弹性的，因为这取决于国家宏观决策，而非价格机制的作用。随着竞争的白热化，在市场供给大于市场需求的条件下，即当建筑企业数量大于市场容量时，“0收益”或“负收益”都将是他们可能选择建立的目标模型。
由于我国的政治体制和政治制度，国有资金投资的招标人在判定投标报价的合理性时，政治标准将是他们必须要考虑的因素，似乎工程造价越低干部越廉洁，因为承包人没有利润用于行贿。在检察机关主持签订的廉政合同中，甚至对施工合同履行中签证的多少，也作为廉政的内容而进行了约束。难怪有文章认为，工程造价的降低，限制了企业的利润空间，因而有效地扼制了腐败。此外，遍及各地的政绩工程、办实事工程也对工程造价的下降起到了推波助澜的作用。尽管建设资金不到位，但是政绩工程是不能不搞的。一分钱要办一元钱的事，当然工程造价越来越低。
美国经济学家乔治。阿克尔洛夫认为，由于信息不对称，自由竞争的市场未必能带来最高的效率。例如在旧车市场交易中，拥有旧车的卖方，显然比买方对该车掌握着更多的信息。这称之为信息不对称。由于这种不对称，买车方通常试图通过压价来弥补其信息上的损失。由于买方出价过低，卖方自然不愿提供好的产品，从而导致次货的泛滥，其最终的结果是旧车市场的萎缩。建筑市场又何尝不是如此呢？首先，建筑产品的交易是以招投标方式进行的，招标人并非选择他所满意的产品，而是选择生产这种产品的生产者。他对生产者所掌握的信息是不完备的，对这种交易方式的最终结果能否达到他预期的满意效果，也不可能完全有把握，这必然导致他希望以较低的价格成交，以弥补信息的偏差和信心的不足。其次，对工程的实际成本、承包商的利润空间，以及其他类似工程的类似价格，招标人所拥有的信息明显偏差，与投标人相比是很不对称的，因而招标人对投标人提供的信息持怀疑态度。他们会以为：即使严格要求工程质量，工程的实际成本也是很低的，至少比投标人或承包商提供的成本信息低，于是他们便采用压低价格的方法来弥补其信息上的损失。
其实，按照“新古典模型”或“瓦尔拉斯模型”的理论，在完全竞争的条件下，工程价格必然走向成本。这是因为：如果产品价格高于生产成本便有利可图，必然增加竞争对手，从而导致产品价格下降或者生产要素价格上升，竞争的结果，最终将稳定于价格＝生产成本的局面，这叫“生产成本规律”。这即是说，达到完全竞争的静态均衡状态便无利可图。
二、工程价格的市场化与政府规制
1、工程价格的市场化
我们说工程价格的市场化，是指工程造价通过市场机制形成的性质或态势，即“市场决定价格”，而不是由政府机构通过定额的方式来实现。招标投标是工程价格的实现方式，招标人发出招标公告，邀请投标人投标，如果投标人提出的合同要约被招标人接受，意味着招标人对该合同要约作出了承诺，双方意思一致，便达成了合同协议，工程价格也就确定或形成了。
毫无疑问，工程价格的市场化是建筑市场的必由之路。我们知道，市场经济是以市场作为资源配置方式的一种经济体制。资源是不能再生的，具有稀缺性。如何使这些资源发挥最大的效用呢？市场生产什么？由谁来生产？――计划经济是由国家计划、安排；市场经济则是由市场机制自发地调节。通过市场竞争，实现优胜劣汰，选择最佳优胜者，并且由这些优胜者支配物质资源，达到“帕累托效率”，也就实现了资源的优化配置。工程招投标制的实质是市场竞争，而竞争的核心则是价格，因为只有价格才能快捷、真实地反映市场的供求状况和资源的稀缺程度。当供给少于需求时，商品价贵，供给大于需求时，商品则戝，从而自发地调节供需的平衡。那么，企业能否结成联盟以抗衡市场规律呢？答案是否定的。这是由于“囚徒困境”的缘故，企业之间事实上很难达成并实现其价格同盟的目标。市场竞争的结果一定会淘汰落后的、成本高的企业，形成与市场容量保持均衡的企业数量。
市场确实具有一种非凡的力量，仿佛一只看不见的手引导着经济生活的运行。利润最大化和竞争毫无疑问是确保市场经济有效的两个基本点。追求利润和利已之心支配着价格的竞争，使资本与劳动的配置达到最优，由此创造出社会最高的劳动生产力。当建筑企业数量大于市场份额时，工程价格必然降低，利润下降。劳动生产力水平低的建筑企业，其投标报价自然低于工程成本，最终不得不因为亏损、破产而退出建筑市场。于是建筑企业数量与市场容量达到均衡，工程造价上升，利润率不断提高。由于技术的创新，劳动生产力水平高的企业，则获得超额利润。为追求高额利润，建筑企业又逐渐膨胀、扩张，然后再次收缩、实现新的均衡。如此循环不断，周而复始。
2、市场经济的价格神话
然而，如果我们认为在市场经济体制下，经济关系完全是通过线性的价格关系来控制的话，那么我们就大错而特错了。经济学家约瑟夫。斯蒂格利茨把这种夸大价格作用的理论视为“价格神话”。
其实，价格体系的作用是有限的，而非价格机制则起到了较为重要的作用。事实告诉我们，经济关系通常受到契约和信誉的控制。例如，我们选择名牌产品，而宁愿付出比同类产品更高的价格，其中除了对品质的考虑之外，还受履约信誉以及个人偏好或者品牌效应等各种因素的影响。而在契约中，则包括一些非价格条款，这些非价格条款在建筑承包合同中尤为重要，例如，工期、质量、工程款拨付、价格调整、保修以及关于分包和项目经理的约定。
在建筑市场，契约与信誉具有特别重要的意义，尤其是在社会道德与法制环境较差的条件下。面对过低的价格，一些企业可能不愿甘冒风险：如果严格履约将带来亏损；如果中标后违约或者过份向业主索要补偿，又将面临信誉的丧失。而缺乏理性、没有信誉的企业，则往往具有冒险的勇气。从理论上说，要使某人愿意从事某种交易，那么经济关系就必须有超过最低要求的租金或报酬存在。因而在现实中，承包商是不会自己买单付帐的，就像攴饮店老板不会为顾客的消费付帐一样。即使没有亏损，只要没有利润，承包商也决不会放弃一切可能的索取机会。从这个意义上说，工程价格越低，业主面临的承包商违约风险的机率就越高。由于工程建设的复杂性和工程风险的不可预见性，所有的合同条款都不可能达到完备详尽的地步。尽管仲裁和判决可以弥补合同的不足，但任何仲裁、判决和执行都需要成本。当价格风险引发的纠纷发生时，业主会发现维护契约的成本太高，最终可能不得不接受工期延迟、质量降低或者屈服于不当索赔的现实。
市场经济理论认为，价格取决于市场需求和市场供给的均衡。然而，完全意义上的竞争是不存在的，供求法则也并非完全有效。按照拉萨尔的“工资铁则”，即铁的工资规律：工资与工人所需最低生活资料相一致，即必须维持最低生活水平。因此，尽管建筑劳务的供给非常充分，但建筑劳务工资仍然保持与社会经济的发展相一致。承包商未必会削减工资，因为这样做会导致劳动力质量下降，进而造成成本上升，利润减少。瓦尔拉斯的“生产成本”中，经济学家一般都认为包括了企业家的工资和正常利润。因为土地必须产生地租，资本必须产生利息。正常利润是指持续经营的一般性利润，所谓在静态均衡状态下没有利润，是指未超过正常利润的利润。因而从理论上说，尽管建筑市场的供给大于需求，业主也不会把工程价格压低到正常利润以下，因为这样做会对工期延迟、质量下降和结算纠纷的机率产生影响。然而，业主却往往是非理性的，发生这种情况的原因在于业主的分散性和信息偏差。大多数业主的投资建设具有一次性，纵向的经验教训毫无意义，而横向的经验教训则难以传递共享；由于“搜寻”需要成本，造成业主对承包商、建筑成本、利润方面的信息相对偏差，因而难以准确把握工程价格的合理尺度。
3、最低价格误区
按照《招标投标法》的规定，招标人可以选择经评审的最低投标报价，但是，低于成本的除外。那么，什么是建筑工程的成本呢？我们认为这有两种不同的理解。一是会计学所称的工程成本，由不变成本（包括沉澱成本）和可变成本组成；二是经济学所称的“生产成本”（或边际成本），除不变成本和可变成本外，还包括承包商的工资和正常利润。两种理解的差别在于“正常利润”，因为可变成本中包含承包商的工资。如果我们对“正常利润”忽略不计，那么需要考查的则是边际成本、沉澱成本和承包商的工资。
举例来说。一个年产值为1000万的企业，不变成本为100万，可变成本800万，其总成本为90万，每单位（万元）产值平均成本为0.9万，利润率为10%.如果只承揽到500万的工程，不变成本仍然为100万，可变成本为400万，其总成本为100万，利润率则降为0.假如产值增加到1500万，由于超过了企业的生产能力，必然要增加投资，而且效率降低，其总成本由900万增至1400万，这时，利润率降至7%，每单位（万元）产值平均成本为0.93万，边际成本为1.0万，边际利润为零。如果价格等于边际成本，那么工程承包商的正常利润为7%.然而这是一个过于简化的例子，实际情况则要复杂得多。这个例子表明：对企业个别成本的把握是极其困难的。
至于沉澱成本，则是指那些不能计入不变成本和可变成本的支出。例如，企业创建费用、包装宣传费用、技术创新费用。而对于承包商的工资，则通常被排除在成本之外。其实，建筑工程的施工承担着极大的风险，承包商领取较高的风险工资应该是合理的，正如企业的经理领取职务工资一样。一个企业的老总年薪十万、二十万甚至上百万，社会可能认为正常。而承包商的工资则可能被视为利润而受到社会的谴责。其中的原因可能来自两方面：一是与“寻租”行为的关联；二是较大规模工程的超额收益，同一收益比例，使较大规模工程的收益远远高于正常的风险工资。
在实际招投标活动中，沉澱成本与不变成本一并纳入评标考查时，是很难准确评估的。投标人往往会把不变成本（包括沉澱成本）列为优惠的内容；而招标人则通常把成本理解为可变成本，即工程直接消耗的材料、人工和机械租赁费用；在招标评标时，由于惯性的作用，我们很容易按照“费用定额”的模式来分摊、测定不变成本，而忽略对边际成本的把握。于是我们不自觉地陷入最低报价的误区，把理性作为投标人报价的假定前提，一味地追求最低价格，并由此推论投标人应当为其报价承担全部责任。
然而，在以价格为核心的竞争中，作为经济人的承包商必然受其心理、性格以及个人偏好的影响，在决定投标报价时，他可能不完全出自追求利润的动机，而掺杂着为挣面子而“赢”的心理，或者为报上次落标的一箭之仇的情绪。无论出自何种原因，不合理低价中标的危害是显而易见的：低价必然导致承包商降低工程质量标准和施工工艺要求，不适当地使用代用材料，或者使用技术不熟练的工人，以降低工程成本。这样势必对负责任的承包商造成影响，迫使他也采取低价的竞争策略，雇用廉价的工人，降低必要的设备费用，减少现场施工管理方面的人员。从而造成市场上建筑产品平均质量水平的下降。
其次，国有企业以及一切非私营性质的业主，必然涉及到“委托代理”问题。即：国有企业的经理是受国家（机关）的委托，代行管理职责的。这种委托代理通常缺乏激励，且具有“软预算约束”性质。工程招标时，业主可能以“低价”为由，为其他投标人设置“障碍”，形成不公平竞争；当预定的中标人中标后，在实施中则以各种貌似“合理”的方式（如隐蔽工程量的确认、设计变更引起合同价款的变动、工程量增减时的单价调整等）增加价款。这种情况导致了腐败的产生和国家资产的流失。
对于承包商而言，如果串通设计、监理能够获得“现埸签证”的额外好处，或者确保质量和安全文明施工的费用高于取得他们对不规范行为默认的费用，为了挽回低价带来的收益损失，他们会不遗余力地去争取这些好处和利益。对于这些寻租行为，社会缺乏有效监督。
我们必须预见到不合理低价的危害，认识到过度竞争并非市场经济的唯一选择，从而制定适当的游戏规则加以约束。如果我们相信了价格的神话，或者担心成为市场经济的阻力，因而不负责任地制定错误的政策，等到危害发生或者问题成堆时再进行调整和整顿，我们必将付出巨大的代价，这就是政策的成本。
4、工程价格的政府规制
市场自由调节的作用确实能够促进产业结构趋于合理，促进市场供需的均衡，特别是能够极大地提高劳动生产力水平。例如“莫尔定律”显示：计算机蕊片的价格每18个月便降低一半。这表明由于计算机技术的发展，其边际生产成本每18个月便能够降低一半，劳动生产力水平则提高了一倍。
但是，我国劳动力过剩，建筑市场“进入障碍”小，建筑业生产能力很容易扩大，供给大于需求具有长期的特征。由于劳动密集，一般建设工程的科技含量不高，利润空间是有限度的。而且我们目前并不具备西方发达国家那样完备的法制环境，难以通过正常索赔以弥补建筑企业的合理利润，因而成本价或低于成本价中标的结果不过是一种“利益的转让”，即建筑企业把合理利润转让给招标人，而社会福利并没有增加。由于缺乏利润的激励，企业技术创新能力受到制约，劳动生产力水平难以提高，市场的作用在这里并未发挥出来。在由市场自由调节达到市场均衡的过程中，建筑业必将经受严峻的考验。我们可能面临这样的局面：市场混乱无序，经济纠纷丛生，工程质量下降，安全事故倍增，行业矛盾重重，发展步履维艰；建筑业的健康发展受到制约，支柱产业的地位下降。而扭转这种局面，必须听任市场这只无形的手来发挥作用。 [NextPage]
然而，我国的市场经济体制正处于起步阶段，价格形成机制尚不健全，因而价格信号失真，很难真正反映商品价值和市场供求状况。通常认为，成熟的市场机制能够把价格确定在“市场出清”的水平上，即达到使市场供应量均可售出的价格，保持供需均衡；市场机制可提供市场运行所必须掌握的需求和供给曲线，正确地反映一系列有关消费者需求和生产者生产能力等方面的基本信息。以我国目前市场经济发展的水平，市场机制还难以达到这种正常发挥其功能的程度。
事实上，市场并非万能，竞争也并不总是有效率的。“一个具有长期发展潜力的企业可能会在竞争中被另一个对特定环境适应性较强的企业淘汰出局。因此，在长期内，过度竞争的环境是不利于生产力发展的。（因为在这样的环境中，竞争过于严酷，以至于除了那些最有效率的企业之外，其他企业都无法生存）。…没有理由相信市场经济会‘自然’地作出正确的权衡，特别是没有理由相信过于残酷竞争的市场经济比那些竞争温和一些的经济会更有效率”（斯蒂格利茨）。随着市场失灵现象日益增多，市场对政府的依赖性日益增强。发达国家同样在寻求新的发展模式，全面调整自己的发展战略。因此，一些学者，例如我国著名经济学家吴敬琏教授便指出：现代市场经济无一例外地是宏观管理、政府干预或行政指导的市场经济。
政府对市场经济进行宏观管理，让市场运转得更好，以便纠正市场的失败，即对市场进行调控的行为，称之为“规制”或者“管制”。其含义为：政府从宏观管理出发，制定某种规则，市场主体各方必须按照这种规则行事，以避免社会福利损失，纠正市场的失败或失灵，使市场竞争接近最理想的状态。
在市场经济条件下，工程价格下降是一个必然趋势，而价格的自由化则将推动这一态势的发展，当市场机制还不能正常发挥其功能的时候，这就迫切需要政府对工程价格进行规制，以弥补市场的不足。那么，我们应当怎样进行规制呢？能否象过去那样，以按定额编制的标底为准，制定一个允许上下浮动比例的规定？显然，这是行不通的。我们所能做的是制订一个能够为市场各方所接受的招投标交易规则，找到一个合适的、用以界定低于成本报价的方法，保持正常的利润以激励建筑业发展，使建筑市场运转得更好，更加规范、有序。
三、对低于成本报价界定方法的思考
1、困难的界定
对是否低于成本的投标报价的界定，目前的主要方法是“企业自证，评委认定”。即：由具有低于成本报价之嫌的投标人，自行提供证据，证明其投标报价没有低于本企业的成本；如评标委员会采信其证据，该投标报价便没有低于成本，否则便可确定为低于成本。
从本质上说，这个方法类似民法的基本规则，“谁主张谁举证”，追求“形式上的真实”，其本身并无不妥之处。但是，这个方法在招投标实践中却显得随意性很大，维持“公平、公正”的成本太高，难以达到政府对工程价格进行规制的目的。首先，投标报价是由投标人自主确定的，即便投标人以低于成本价作为竞争的策略，投标人也决不会承认，他会竭力寻找理由证明其报价的合理性。鉴于建筑产品的特殊性，真实成本的计算较为复杂，对个别成本的考查更是难以把握，因此，评标委员会对其是否低于成本的认定，将由于经验、水平的差异出现莫衷一是的局面，此其一；由于评标专家的职业道德的差异，对不同企业的同类工程报价，其评价标准可能发生变化，出现“此一时、彼一时”的现象，此其二；不同的评标专家，对类似工程报价由于“见仁见智”的缘故，可能作出迥然不同的决定，此其三；由于评标委员会掌握着低价能否中标的权力，这就增加了一个寻租的机会，使投标人预先“勾兑”潜在的评标专家和评委。于是我们招投标的公平、公正性便会大打折扣，受到责难和非议。
从理论上说，对低于成本的界定还面临“撘便车”的问题。评委评标是有成本的，招标人对评委的工作肯定会支付报酬，但是，对评委支付的报酬不是以他的工作质量为标准的，即：无论评委的水平如何，也无论他的评价是否正确，他都将获得与其他评委一样的报酬，没有人会因为他的评价最正确而增加报酬。因此，评委在确定某一报价是否低于成本时，会采取“撘便车”的态度。在大多数情况下，他会附合招标人意见。而我们只能期待“道德责任感”来保证评委说真话，（但不能保证其真话的正确性），而要做到这一点是十分困难的。
为维持招标投标的公平和公正，也许我们可以采取提高评标专家的水平、职业道德，以及在更大范围内随机抽取评标专家的措施。但是，在众多的小城市和县城，高水平、高素养的专家屈指可数，而提高评标专家水平、职业道德的成本却相当大，因为我们不能仅仅指望通过培训便能迅速提高其业务水平和道德责任感。事实上我们必须为此而建立一种机制，一种选择合格专家和约束专家行为的监督机制。如果我们一律从外地抽取专家，那么其招标成本必将大幅度增加，对于规模较小或者一般的工程，显然将由于招标成本与工程造价不相称而难以实施。即便如此，我们仍然不能解决“见仁见智”、多重标准和随意性问题，一言以蔽之，“企业自证，评委认定”的方式，无法为界定低于成本报价提供客观的评价标准。
假如我们因为现实的原因难以有效实施上述措施，也没有其他更为合理的界定方法，那么由于工程价格趋于成本的必然性，这就注定了我们――工程招投标监督部门，以及评标委员会，将不得不最终放弃严格界定低于成本报价这道防线，让不合理的低价泛滥，从而损害我们的市场和事业。
2、思维定势的转变
有的专家提供了以历史成本来考查投标报价的方法，即以投标人上年度的销售利润率来判断其报价是否低于成本：当投标人的降价幅度高于其上年度销售利润率时，便意味着该投标报价低于了成本。这样实施是否可行，有待实践检验，但不失为一种有益的探索。然而这个办法的不合理之处恰恰在于“以历史成本考查现实报价”，当一个企业年度销售利润率明确后，该企业下一年度的投标报价下浮率的下限也便确定了，否则便只能制造虚假的工程预算（计划）价格和让利幅度。此外，财务资料真实性的确认权向其他部门的转移，无异乎评标委员会的扩展，增加了新的寻租契机。
上述办法，以及“企业自证，评委认定”的办法，有一个突出的特点，即我们的着眼点在于考查投标人提供的证据，是以“证据”为核心、围绕“证据”所进行的判断。据了解，国际上处理是否以低于成本的价格进行倾销的商务案件，的确是以证据为核心的，但所涉及的案件大多具有相当的影响，其标的物数额巨大，处理的程序繁复，并不适用于大量的日常招投标活动。民法在处理民事案件时，对法律事实的确认，是以当事人双方的一致认同为准；对一些难辩真伪或者专业技术方面的事实，则需要司法鉴定。而我们对是否低于成本的问题，就其实质而言，相当于由评标委员会承担司法鉴定的职责，然后再由招标人行使“认同”或“否定”的职责。难怪我们陷于被动之中。
我们能否转换一个角度来考虑问题呢？能否摈弃以“证据”为核心来判断的作法，而改为以预先设立的“规则”来进行判断的作法？例如我们制订一项市场竞争的规则，并以这项规则来作为是否低于成本的判断依据，显然更方便一些，既简便易行，又克服了前文所述的各种弊端，而且满足了政府对工程价格进行规制的要求。
3、维克瑞拍卖法的启示
众所周知，公共物品是一种非排他性的产品，人们出于自身利益的考虑，通常缺乏支付公共物品成本的积极性。怎样解决呢？经济学家提出：以每个受益人对该公共物品的效用来考查，只要这些效用足以支付生产公共物品的成本，便可由政府对各受益人收取相当于每个受益人效用的税收，用以生产该公共物品。至于如何知道（或确定）每个人的效用，经济学家克拉克提出了一个方案，称为克拉克机制。
克拉克机制与本文无关，但克拉克机制解决每个人的真实效用的办法，却给人以启迪。克拉克机制的核心，是要通过该机制的实施，促使每个人理智地说实话。美国经济学家维克瑞提出的竞价拍卖法，其核心也是以其方法促使竞价者理智地说实话，因为唯有如此，才能使竞价者自己的利益最大化。
维克瑞拍卖，也称二级密封价格拍卖。例如拍卖名画时，让每个竞买者把愿意出的最高价格写在纸上，装入信封密封。如同工程开标一样，拍卖人开封公布各竞买者报价，出价最高的人中标，得到名画。与工程招投标不同的是，中标者实际上只按次高报价付款成交。按照这种办法，每个人的最优选择便是理智地说实话。例如，一个人对该名画的真实估价为10万，如果说实话，出价10万，而次高报价为9.6万，那么他在买到名画的同时，得到0.4万的净收益；如果他说谎报价9.5万，则净收益为0，因为他不能买到名画。如果他夸大名画价值，报价10.5万，其结果将有两种：当次高报价仍为9.6万时，他提高报价显得毫无意义；假如次高报价者也夸大名画价值，报价10.2万，那么他将要损失0.2万元，因为名画的价值为10万元。这意味着说实话的结果比说谎的结果对自己更有利。
无论克拉克机制或维克瑞拍卖法是否付诸实施，毕竟给我们指点了另一条思路。本文试图从制订规则这条思路出发，寻求一个新的方法，来解决如何界定低于成本投标报价的问题。这个方法可简称为，“次低标价最优原则”，分两个层次，相辅相成，即：在众多投标报价中，以次低投标报价为最优；在预先设定的规则所约束的范围内，最低投标报价即为低于成本的投标报价。
四、实行次低报价最优原则的基础
1、时机与条件
现代经济学认为，“经济人”即经济行为者，是利己人和理性人。其一，利己是指追求预期效用的最大化，其效用既包括利己主义，即主要追求个人利益而非公共利益，同时包括各种偏好：物质、享乐主义；艺术、哲学理念、利他主义等，因而既有不惜损害他人利益的一面，也有为社会公众利益的一面。其二，理性是指可以把握如何使自己的利益最大化，能够面对市场实际，通过对各种结果发生的可能性及其效果的评估，理智地决策，来把握他的行动的预期效用。
我国市场经济发展很快，市场经济秩序正逐步完善，如果说上世纪80年代，我国市场经济尚处于日本企业家小官龙太郞所谓的“幼稚园阶段”，那么目前至少已经达到中学阶段。这在招投标工作实践中，我们也有深切的体会。企图通过关系、侥幸或非法手段中标的企业越来越少，对投标机会的评估，中标概率的评估以及投标策略已逐渐为投标企业所熟知并在实践中尝试。投标企业正逐渐成熟为“经济人”，既追求企业利益的最大化，而且能够较为理智地把握如何使自己的利益最大化，一句话，利己与理性基本上已兼而有之。我们有条件通过制定规则，约束投标人的非理性行为，促使其理性地参与投标。
此外，随着我国加入WTO和工程造价改革的不断深化，建筑劳务、材料价格、机械设备租赁价格已全面放开、随行就市，工程施工索赔、工程保险与担保制度也正在积极探索中；特别是国家正式推行工程量清单计价制度，这项工程造价改革的意义在于：不但是我国在工程造价领域正式确立市场经济体制的重大举措，也是与国际惯例接轨的必要措施。实行工程量清单计价，既适应WTO的“政策透明”的要求，同时在相当程度上克服了工程价格方面信息不对称的缺陷，这必将为招投标开拓一个新的领域和市场竞争的空间。如果说过去我们不得不着眼于施工图预算的准确性，并几乎以此确定中标与否，那么，现在我们则必须在企业的经营管理、成本管理、施工技术管理上下功夫，必须研究招投标竞争理论，理智地投标决策。
2、理论依据
工程招投标竞争理论，是市场竞争理论和博弈理论在招投标竞争中的实际运用。博弈论中的“纳什均衡”是指：在对方策略确定的情况下，每一竞争参与者的策略都是最优的；如果某一参与者改变策略（而其他方不改变策略），那么他的效用将会降低。也就是说，在招投标中，某一投标人首先须设定对方可能采取何种竞争策略，然后针对性地制定优于对方的策略，而对方亦按照这种办法。在这种情况下，每一投标人的策略都是最优的，如果某一投标人改变其针对性的策略，那么他的中标概率将会降低。
在市场经济中，竞争具有多种形式。而在招投标竞争中，价格的竞争具有十分重要的意义。法国经济学家约瑟夫。伯特兰提出一种竞争模型，即：对于生产能力很容易扩大的行业，在对手价格固定不变的假设下，可以通过选取价格来使其利润最大化。也就是说：假定对手不改变价格，那么可以通过降低其产品的价格来争得对手的顾客，从而实现自己的利润最大化。这是一种寡头垄断竞争，即“伯特兰”（BERTAND）竞争。在这种模型中，对手亦会如此考虑，从而进一步让价。这一过程一直到使利润为零的水平为止。这时，任何让价都不会使厂商获利。但是，这里所称的利润，应当是指高于正常利润的超额利润，如果没有利润的话，那么为降低成本而投资实施的技术创新就不会给厂商带来任何回报。
实际上，竞争理论强调在许多经济境况下，报酬取决于相对业绩而不是绝对业绩。在“伯特兰”竞争模型中，产品价格等于次低成本生产者的边际成本，即产品价格与次佳效率厂商的边际成本相等，厂商在单位产品上所获利润取决于效率最佳的生产者与效率次佳的生产之间的边际成本的差异。
招投标竞争是不完全竞争，每一工程竞争的参与者数量有限，因为信息的发布与搜寻都是有成本的，而且应当是有效率的。媒体上发布的招标公告并不能解决全部信息问题，投标所需的全部信息的搜寻成本和交通费用将成为进入市场的障碍。这就是为什么我们不能把一个很小的工程招标信息发布到全国每一个角落的原因。由此我们有理由认为，每一个工程招投标竞争都是一个局部市场，无数局部市场构成招投标整体市场。同理，对“产品价格等于次低成本生产者的边际成本”的认知也适用于局部市场，利润取决于最佳效率与次佳效率之间的差异这种情况，发生在博弈参与者之间。产品价格由局部竞争参与者中的次低成本确定，最终必然导致社会产品价格等于次低成本生产者的边际成本。
3、投标目的与竞争策略
企业是以营利为目的社团法人，即：追求预期效用最大化的经济人。企业投标的唯一目的是为了追求利润，而不是为了社会或他人谋利。但是，在竞争日趋激烈的条件下，竞争能否成功，在很大程度上取决于价格是否具有竞争优势（伯特兰竞争），即投标报价是否低于竞争对手。一般说来，如果你的报价低于所有竞争对手的概率大于0.7，那么你将具有七成以上的中标机会。换言之，如果你要有七成以上中标的把握，那么你的投标报价应当具有低于所有竞争对手七成以上的概率。这就注定了投标人必须以低价参与竞争。在这种情形下，“中标与利润”分割为两个对立矛盾的目标：为了获得较理想的利润，你必须以较高的价格投标，但却因价格较高而失去中标机会，其收益为“零”；如果想要提高中标概率，则须以较低价格投标，但中标后却难以获得理想的利润，甚至可能因为价格过低，其利润趋于“零”或负值。这是两难的“逆向选择”：或者低价中标，或者高价失标。投标人必须理性地明确追求的目标，确定收益期望值，在利润和中标概率间寻求平衡点，力求预期效用最大化。当有的企业以低于成本的价格投标时，虽然他的目的仍然是为了获利――只是他变换了手法，以暂时的亏损来换取获得远期利润的机会――但这是一种风险很大、损害他人利益和社会总体利益的作法。对于投标人而言，亏损可能造成信心丧失和管理的混乱，也可能因为亏损影响到工程工期、质量，或其他种种原因而失去获得远期利润的机会；由于低于成本的作法属不正当竞争，因而损害了其他投标人的利益，而且势必扰乱市场正常秩序，对社会经济的发展带来负面影响。
事实上，当投标人以较低价格投标时，并不意味着该投标人可能亏损，因为企业间的个别成本存在着差异。在投标报价趋于成本的条件下，企业的利润主要体现于高于社会平均生产力水平所产生的收益，即企业低于社会平均成本所形成的利润（或效率最佳的生产者与效率次佳的生产之间的边际成本的差异）。个别成本较低的企业，即使其报价相当于或低于其他企业的成本时，仍然有利可得；而个别成本较高的企业，则处于十分不利的地位，他要么通过机会评估而放弃投标，要么以求生存而放弃对利润的追求。即使他的报价高于其他企业，也可能低于了自己的个别成本。但是，投标人对竞争对手的成本水平以及最后的具体报价，实际上是无法准确把握的，因此，无论投标人的个别成本处于何种水平，他都必须遵循博弈的原则：使自己的报价优于（低于）所有竞争对手假定的报价（策略）。在这种情形下，低成本的企业以其真实成本报价，可以使中标概率最大化，但并非预期效用的最大化。这是不符合经济人的行为准则的，也并不符合社会进步的原则。因为缺乏利益的激励和发展的物质条件，企业只能萎缩，社会则会停滞不前。
实行次低标价最优原则，由于将排除不合理的最低报价，因而能够促使投标报价趋于合理，使生产力水平较高的企业获得更大的发展空间，并可以促进生产力水平较低的企业改善管理，提高劳动生产力水平。下表试图表明这种状况。
投标企业 投标报价 通常情况下 实行次低标价个别成本 实际报价 中标概率 预期效用 如A调整报价 中标概率 预期效用A 1.00 0.95 1.00 0 1.00 0.50 0.05 B 1.00 1.00 0 0 1.00 0.50 0 C 1.00 1.05 0 0 1.05 0 0上表建立在假定投标人都了解对手成本状况的前提下，并设定各企业的成本水平各大致相差5%.当各企业均以成本价投标时，A企业报价最低中标，但其效用为0.由于最低报价将被排除，A企业必须增加报价额5%，才能保持与中等成本水平的企业一致，避免被排除，由此他获得5%的效用；B企业为了保证低价优势，同时又不被排除而不能调整增加报价，但即使中标其效用仍然为0；C企业如果仍以成本价投标，其中标概率仍为0，但如果调整，改为以低于自己成本的价格投标，则将造成亏损。
假如投标人对竞争对手都缺乏了解，各投标人将如何决策呢？首先，他只能假定各投标人的成本水平都与自己一样，否则他将面临更大的风险。那么在这种情况下，如果他以成本价投标，一则极有可能成为最低标而被排除，二则即便中标也毫无利润可言，这是不符合效用最大化原则的。最理智的作法是在成本价的基础上，适当增加一定的利润，既能保持低价的优势，增大中标概率，又能降低成为最低标的风险，而且在中标后还能获得一定的利润。因此，实行低标价最优原则，能够促使投标报价趋于合理化。
五、次低标价最优原则
框架设计建筑工程产品的价格组成包括工程成本、利润和税金及其规费，由于税金和规费不存在竞争，为方便表述，这里忽略不计；我们只考查工程成本和利润。下文提到的成本、利润，限定在常规意义下，是指投标人按照招标文件的要求，在报价时分别填报的企业“成本”和预期“利润”。实行次低标价最优原则有两种思路，一是设定一种规则，促使投标人以真实成本和明确的利润率报价；投标人说实话的效用，比说假话的效用对自己更为有利。我们把这种办法称为“次低标价规则”。二是把次低报价作为判断个别成本的标准，当最低报价低于次低报价的幅度大于次低标价的利润率时，最低报价则判定为低于成本的报价。我们把这种办法称为“最低标价规则”。
（一）次低标价规则
1、诚信原则。
这是第一个最基本的原则。首先假定所有投标人都是诚实的、讲信用的，因此，投标报价是否低于成本的界限由投标人自己确定。其方法是：投标人必须自主填报投标报价的构成，分两部份，一是企业的真实成本；二是预期利润率。其投标报价是否低于成本，便以投标人自己确定的预期利润率为标准。如果投标人的报价最低，其低于次低报价的幅度大于投标人自己所报的利润率比例时，该投标报价便判定为“低于成本”的报价。例如，该投标人的报价为100，其中成本为95，利润为5，利润率则为5%.如果在这一工程投标的所有报价中，该投标人的报价最低，而次低报价为106，那么，由于“106”与“100”之差大于投标人所报的利润率5%，该投标报价（100）便判定为低于成本的报价。
显然，投标人除了首先要考虑避免成为最低标外，还要考虑一旦成为最低标，何种情况对自己最有利。因此，投标报价时可能采取提高自己预期利润率的办法，使其报价低于次低标价的幅度小于利润率，来避免被淘汰。但是，这样做就不符合下面第二个原则：
2、优惠原则。
当最低报价投标人所报的利润率大于其他投标人的平均利润率时，低于次低标价的标准要以平均利润率为准。也就是说，投标人报的利润率，只有在低于平均利润率时，才能作为判断是否低于成本的标准。这是因为：由于报价最低，利润最高，表明投标人的实际成本很低，劳动生产效率很高，如果投标人有诚意，理应以较优惠的利润率投标，而不应一味追求高额利润。这有理由让招标人怀疑其合作的诚意与报价的真实性，因此要以平均利润率加以制约。
显然，在这种情况下，投标人没有必要提高预期利润率。对他最有利的作法是与平均利润率保持一致，因为低于平均利润率对他不利。但是，在投标决策时，平均利润率是无从把握的。此外，如果他有意降低预期利润率，这就更加不明智了。因此，最好的办法是尽可能真实地填报预期利润率。这样，成本也就尽可能地趋于真实。
如果最低标价不属于低于成本的报价，那么应当由最低投标报价中标。这里没有考虑最低报价的效率问题，因为不排除最低报价的成本高于次低报价。但由于其差幅较小，因而忽略不计。
低于成本报价判断公式：C≦P时，（A－B）＞C式中：A为次低报价；B为最低报价；C为最低报价利润率；P为其他所有投标报价平均利润率；当C＜P时，C取P值。
（二）最低标价规则
首先仍然以诚信原则为前提，并按规定填报成本与预期利润率。但是，投标报价是否低于成本的界限要以次低标价为标准。即：当最低报价与次低报价之差大于次低报价的利润率时，该报价为低于成本的投标报价。
投标人作利润率决策时，并不能确切地知道自己是最低标或者次低标，当他成为最低标时，他的利润率无论高低，对自己都没有实质上的意义，但如果成为次低标，利润率为0对他最有利，因为这将排除低于他的任何价位的最低标。从这点出发，投标人报“零利润”对自己最有利。但是，如果利润率为0，其成本必须增大，这就不符合下面这条规则：
3、效率原则。
当次低标价的“成本”与最低标价的成本之差，大于最低标的利润率、且次低标利润率低于平均利润率时，判断是否低于成本要以所有投标人的平均利润率为准。也就是说，只有当次低标价的利润率高于平均利润率时，才能作为判断是否低于成本的标准。这是因为，次低标价的成本高于最低标价的成本虽然是正常的，但如果差额幅度高于最低标的利润率时，意味着次低标投标人的效率很低。对于招标人来说，低效率者可能因其管理不善，而不能保证工程的顺利实施；此外，由于利润低或零利润，该投标人显然缺乏抗拒工程风险的能力，如果发生不可预料的情况，必然向招标人转嫁风险。这样的投标报价当然不能作为判断低于成本的标准。
在这种情况下，如果投标人有意压低利润率，对他是没有好处的，一则不会被采纳，二则由于低效率，存在可能被业主拒绝的风险。如果有意提高利润率，对自己也没有好处，因为一旦成为最低标，那么无论利润率高低都没有意义；如果成为次低标，那么由于差幅较大，最低标不被排除的可能性增加，对自己也没有好处。因此，最理智的办法是尽可能真实地填报他的预期利润。
既然当次低标的利润率低于平均利润率时，要以平均利润率为准，那末为何不直接规定以平均利润率为准呢？这是因为，如果没有要求和约束的话，投标人将处于一种随意性很大的自由状态，所报的利润率可能畸高畸低，离散度增大，从而偏离我们规制的目标。此外，由于利润率低可能带来效率低的负面影响，利润率高则将加强最低标的竞争力，对自己没有好处，从而可以促使其真实报价。
这个办法的实质，是把次低标价的成本作为“个别成本”的标准。次低报价分为成本和利润两部份，超过利润率，也就低于了成本。把次低报价作为个别成本看待的出发点，是为了制止恶意竞争，追求价格的合理性。那么，也就同时把最低标价是“不合理”的标价、其竞争是不正当的竞争作为了设定的前提。而“次低标价规则”设定的前提是把最低标价的成本视为与次低标价（成本和利润）相当，本质上虽然没有太大差别，但它采用的是投标人自定的标准。从这个意义上说，“最低标价规则”不如“次低标价规则”合理。
低于成本报价判断公式：C≦P时，（A－B）＞C式中：A为次低报价；B为最低报价；C为次低报价利润率；P为其他所有投标报价平均利润率；当C＞P时，C取P值。
（三）自然淘汰法
自然淘汰法适用于以分值量化的综合评估法评标，本质仍是以次低标价为标准，但强调次低标“最优”，其方法是不区别是否低于成本，以预先确定的量化规则，让不合理的最低标自然淘汰。具体的作法是：
1、递减原则。
设次低标价为最高分，低于或高于次低标价均按比例扣减量化分值。其中，对低于次低标价的，要作不利于投标人的量化，实行分值递减原则，即每降低一个百分点，相应加重扣减的分值权重。如，低于次低标价百分之一，扣减1分；低于百分之二，每百分之一扣减1.5分；低于百分之三，每百分之一扣减2.0分，等等。
设定扣减比例，要以合理、适度为原则，既要排斥不合理的最低标，也应当让合理的最低标经综合评估，仍然有中标的可能。
2、优惠原则。
当最低标价的利润率低于平均利润率时，表明投标人是以让利作为降价基础的，或者在其所降低的价格中，包含了投标人一部份利润，因而应当把利润率作为一项辅助性指标进行综合评估。可以考虑以平均利润率为标准，投标人的预期利润率高于平均利润率的，按比例扣减量化分值；低于平均预期利润率的，则按比例增加量化分值。
3、效率原则。
由于实行次低标价最优的评标原则，投标人投标决策时，并不知道其报价所处的地位，即：他不知道自己的报价是最低标、次低标，或者中高标、最高标。投标人是以低于其他人报价作为策略考虑的，因此我们应当假定投标人所投标书是真实的。在这种情况下，成本水平便意味着劳动生产率水平，因而可以把成本（率）也作为一项指标进行综合评估。可以考虑以平均成本为标准，投标人的成本高于平均成本的，可按比例扣减量化分值；低于平均成本的，则按比例增加量化分值。分值的设定，以适度为原则，因为这只是对投标人劳动生产率评估的一项辅助性指标。而对于业主的效益而言，归根到底表现在投标报价上。
市场经济的帕累托效率，是指在效用可能性曲线上，一个人要想获得更好的福利，除非使其他人的福利更差。――这是一个很难表述的经济学概念，对于我们来说，也是一个意味深长的概念。从非经济角度着眼，我以为其中包含两层意思：一是整体的配置、组合、效率已达最佳境况，以至于不可能更优；二是各构成要素各得其所，处于此消彼长的均衡状态。因此，一个人只有在损害他人利益的条件下才能得到好处。由此我们有理由期盼建筑市场实现这种意义上的“帕累托效率”，使业主和承包商双方的利益处于一种均衡状态，如果由于社会或其他方面的原因，使一方受到损害――毫无疑问，其结果必然使社会福利和经济的发展受到损害。避免这种情况的发生，或者减少这种损害的程度，需要政府的有效引导和干预，也需要我们大家为此而努力。
一、从招标实例看工程造价下降趋势
1、困惑与事实长期以来，我们习惯于按照国家机构制定的定额来计算和确定工程价格，工程成本、利润和税金以及计价规则，这一切定额都明确规定好了，我们只需按图索骥、照定额执行就是。但是，当我们迈进新的世纪，我们发觉这一切似乎都发生了变化。我们遇到了一个棘手的问题：如何界定低于成本的投标报价？严格地说，这个问题并不仅仅属于技术层面，而应该从更深的层次来进行思考，因为它摧毁了我们多年来所习惯的传统和思维定式。为什么法律要约束低于成本的竞争行为？我们是否仍须寻求价格的合理性？成本的内涵是什么？而且工程价格到底该如何确定？由谁以什么方式来确定？――这一切使我们困惑不解，无所适从。于是我们掉过头来，向另一个方向走去。我们把定额置诸脑后，高高树起市场化的旗帜，听任价格在业主和承包商之间碰撞而心安理得。
一个普通的小城市正经历着上述变化。在这里，工程造价一向保持在以施工图预算造价下浮6%－8%的水平，因为这是政府确定的最优、最合理的标准。但是，“不低于成本报价”的洪流最终冲破了政府编制的蕃篱。价格的碰撞第一次发生在市政基础设施工程：7个投标人中，4个投标人的报价与标底比较下浮了13%－15%，另外3个投标人的报价分别与标底比较下浮了19%、20%、21%.如何界定低于成本的投标报价呢？评标委员会莫衷一是。招标人咨询招投标监管机构。由于当时尚无明确规定，该机构慎重研究后答复：造价下浮14%左右属“普遍成本”，其余3个投标人报价为“个别成本”；判定是否低于成本应当以企业的个别成本为准。――问题虽然解决了，但由此产生的造价下滑趋势便一发不可收拾。
最为典型的例子是一幢住宅楼工程，实行邀请招标，5个投标人的投标报价分别是：468.8万、466.5万、464.3万、471.2万和415.4万，报价的级差为55.8万，最低报价415.4万低于标底造价23.3%.经最低报价投标人澄清、说明后，评标委员会发生了激烈争论，但最终以招标人的意见为准：确认最低报价415.4万没有低于成本。
招标人为低廉的工程造价感到满意。他们认为，市场竞争理应如此，“周喻打黄盖――两相情意”；即使承包人可能亏损，也必须严格遵循契约精神，而非业主的责任。我们无从责备业主的选择，因为对于他们而言，这种选择具有最大化效益――即便这是一种假象。
2、现实的强烈反差
研究建筑的学者认为，建筑是人类文明的结晶，建筑产品不仅仅供人类修养生息，而且还以其艺术形式，反映着一个民族在一定时期的文化、艺术、社会生活以及美学价值与哲学理念，具有鲜明的民族性。它的文化、历史、艺术、美学、哲学价值，超越了它本身的实用价值和技术价值。研究建筑经济的学者认为，建筑的美学原则是：经济、适用、美观。建筑产品既然是商品，就应当在经济（物有所值）的前提下，以人为本，不但具有充分满足生活需要的使用功能，而且应当象工艺品那样满足人们审美的要求。
然而我们目光所及的建筑产品，无论环境、空间或者设计造型和施工工艺，都难以尽如人意。与我们历代的建筑相比，众多的现代建筑折射出来的是物质和精神的双重贫乏――至少小城市如此。我们对建筑产品最现实的要求主要是安全，经济目标的追求造成蜂窝般的密度，以至建筑存在的价值其周期越来越短。社会目标的缺失意味着社会责任的丧失。我们的价值取向已淪为营利的跟班。即便这种安全的要求，也时时存在隐患，因为我们的工程造价不足以为安全提供可职的基础。德阳“12.8”房屋垮塌事件、常山房屋垮塌事件，无一不与工程造价低于成本有关。在本文上述的工程造价实例中，低于工程招标标底23.3%的报价，每平方米造价仅为305元。除水、电安装工程外，土建造价甚至低于以平米消耗指标计算的主要材料费用。但是我们没有区别不同工程类别、并判定其低于成本的明确的方法。我们不能说服招标人相信：鲁布革工程投标报价下浮50%仅仅是一个特殊的例子，并没有普遍的适用性。
随着我国加入WTO，建立统一、有序的建筑市场秩序的任务日趋紧迫，人权、人的生存权提到了前所未有的高度，因而安全文明施工问题尤其突出。长期以来，我们不少建筑工地，几乎成了远离现代文明的荒郊村野。我们的建筑工人、特别是小城镇的建筑工人，一直在艰难的生存条件下劳动、生活：简陋的工棚，严酷的气候，粗劣的食品，污浊的环境。――与社会经济和文明的发展程度形成强烈的对比。更为严重的是，由于工程价格过低以及拖欠工程款等诸多方面的原因，拖欠他们工资的行为愈演愈烈，形成社会不安定的隐患。
我们也许应当为此而立法，一种更为具体的关于建筑的法律，以杜绝盲目的和非理性的建设行为，同时区别短期和永久性建筑，制定不同的强制性美学标准和文明标准，以避免资源的极大浪费。
3、工程价格下降的必然性
前述工程造价实例也许并不具备普遍性，然而我们可以从中窥见更大范围内的发展趋势和端倪。的确，工程价格水平总是与当地经济发展水平密切相关的。一般说来，扣除物价因素，大中城市的工程价格水平仍然比小城镇高出许多，因而工程质量以及施工现场的文明程度也比小城镇高。但是，工程价格下降却是一种必然的趋势。
《招标投标法》规定，中标的投标报价不得低于成本。严格地说，“不得低于成本”并非一种主张，法律并未规定以“成本价”成交，而是对不正当竞争行为的禁止。因为低于成本的竞争是一种损害他人利益和破坏市场秩序的恶意行为。但是，法律在这里划定了一条底线：只要不低于成本都是合法的。因此，投标报价以成本为基准必然成为一种竞争策略上的理性选择，其目标可能是寻求即期利润，也可能意在远期利润，或者是为了占领、进入某一市场，或者是为了利用闲置机具设备。而我国的建筑市场是一个供给充分的市场，其供给曲线具有很大的弹性，而需求曲线则几乎是没有弹性的，因为这取决于国家宏观决策，而非价格机制的作用。随着竞争的白热化，在市场供给大于市场需求的条件下，即当建筑企业数量大于市场容量时，“0收益”或“负收益”都将是他们可能选择建立的目标模型。
由于我国的政治体制和政治制度，国有资金投资的招标人在判定投标报价的合理性时，政治标准将是他们必须要考虑的因素，似乎工程造价越低干部越廉洁，因为承包人没有利润用于行贿。在检察机关主持签订的廉政合同中，甚至对施工合同履行中签证的多少，也作为廉政的内容而进行了约束。难怪有文章认为，工程造价的降低，限制了企业的利润空间，因而有效地扼制了腐败。此外，遍及各地的政绩工程、办实事工程也对工程造价的下降起到了推波助澜的作用。尽管建设资金不到位，但是政绩工程是不能不搞的。一分钱要办一元钱的事，当然工程造价越来越低。
美国经济学家乔治。阿克尔洛夫认为，由于信息不对称，自由竞争的市场未必能带来最高的效率。例如在旧车市场交易中，拥有旧车的卖方，显然比买方对该车掌握着更多的信息。这称之为信息不对称。由于这种不对称，买车方通常试图通过压价来弥补其信息上的损失。由于买方出价过低，卖方自然不愿提供好的产品，从而导致次货的泛滥，其最终的结果是旧车市场的萎缩。建筑市场又何尝不是如此呢？首先，建筑产品的交易是以招投标方式进行的，招标人并非选择他所满意的产品，而是选择生产这种产品的生产者。他对生产者所掌握的信息是不完备的，对这种交易方式的最终结果能否达到他预期的满意效果，也不可能完全有把握，这必然导致他希望以较低的价格成交，以弥补信息的偏差和信心的不足。其次，对工程的实际成本、承包商的利润空间，以及其他类似工程的类似价格，招标人所拥有的信息明显偏差，与投标人相比是很不对称的，因而招标人对投标人提供的信息持怀疑态度。他们会以为：即使严格要求工程质量，工程的实际成本也是很低的，至少比投标人或承包商提供的成本信息低，于是他们便采用压低价格的方法来弥补其信息上的损失。
其实，按照“新古典模型”或“瓦尔拉斯模型”的理论，在完全竞争的条件下，工程价格必然走向成本。这是因为：如果产品价格高于生产成本便有利可图，必然增加竞争对手，从而导致产品价格下降或者生产要素价格上升，竞争的结果，最终将稳定于价格＝生产成本的局面，这叫“生产成本规律”。这即是说，达到完全竞争的静态均衡状态便无利可图。
二、工程价格的市场化与政府规制
1、工程价格的市场化
我们说工程价格的市场化，是指工程造价通过市场机制形成的性质或态势，即“市场决定价格”，而不是由政府机构通过定额的方式来实现。招标投标是工程价格的实现方式，招标人发出招标公告，邀请投标人投标，如果投标人提出的合同要约被招标人接受，意味着招标人对该合同要约作出了承诺，双方意思一致，便达成了合同协议，工程价格也就确定或形成了。
毫无疑问，工程价格的市场化是建筑市场的必由之路。我们知道，市场经济是以市场作为资源配置方式的一种经济体制。资源是不能再生的，具有稀缺性。如何使这些资源发挥最大的效用呢？市场生产什么？由谁来生产？――计划经济是由国家计划、安排；市场经济则是由市场机制自发地调节。通过市场竞争，实现优胜劣汰，选择最佳优胜者，并且由这些优胜者支配物质资源，达到“帕累托效率”，也就实现了资源的优化配置。工程招投标制的实质是市场竞争，而竞争的核心则是价格，因为只有价格才能快捷、真实地反映市场的供求状况和资源的稀缺程度。当供给少于需求时，商品价贵，供给大于需求时，商品则戝，从而自发地调节供需的平衡。那么，企业能否结成联盟以抗衡市场规律呢？答案是否定的。这是由于“囚徒困境”的缘故，企业之间事实上很难达成并实现其价格同盟的目标。市场竞争的结果一定会淘汰落后的、成本高的企业，形成与市场容量保持均衡的企业数量。
市场确实具有一种非凡的力量，仿佛一只看不见的手引导着经济生活的运行。利润最大化和竞争毫无疑问是确保市场经济有效的两个基本点。追求利润和利已之心支配着价格的竞争，使资本与劳动的配置达到最优，由此创造出社会最高的劳动生产力。当建筑企业数量大于市场份额时，工程价格必然降低，利润下降。劳动生产力水平低的建筑企业，其投标报价自然低于工程成本，最终不得不因为亏损、破产而退出建筑市场。于是建筑企业数量与市场容量达到均衡，工程造价上升，利润率不断提高。由于技术的创新，劳动生产力水平高的企业，则获得超额利润。为追求高额利润，建筑企业又逐渐膨胀、扩张，然后再次收缩、实现新的均衡。如此循环不断，周而复始。
2、市场经济的价格神话
然而，如果我们认为在市场经济体制下，经济关系完全是通过线性的价格关系来控制的话，那么我们就大错而特错了。经济学家约瑟夫。斯蒂格利茨把这种夸大价格作用的理论视为“价格神话”。
其实，价格体系的作用是有限的，而非价格机制则起到了较为重要的作用。事实告诉我们，经济关系通常受到契约和信誉的控制。例如，我们选择名牌产品，而宁愿付出比同类产品更高的价格，其中除了对品质的考虑之外，还受履约信誉以及个人偏好或者品牌效应等各种因素的影响。而在契约中，则包括一些非价格条款，这些非价格条款在建筑承包合同中尤为重要，例如，工期、质量、工程款拨付、价格调整、保修以及关于分包和项目经理的约定。
在建筑市场，契约与信誉具有特别重要的意义，尤其是在社会道德与法制环境较差的条件下。面对过低的价格，一些企业可能不愿甘冒风险：如果严格履约将带来亏损；如果中标后违约或者过份向业主索要补偿，又将面临信誉的丧失。而缺乏理性、没有信誉的企业，则往往具有冒险的勇气。从理论上说，要使某人愿意从事某种交易，那么经济关系就必须有超过最低要求的租金或报酬存在。因而在现实中，承包商是不会自己买单付帐的，就像攴饮店老板不会为顾客的消费付帐一样。即使没有亏损，只要没有利润，承包商也决不会放弃一切可能的索取机会。从这个意义上说，工程价格越低，业主面临的承包商违约风险的机率就越高。由于工程建设的复杂性和工程风险的不可预见性，所有的合同条款都不可能达到完备详尽的地步。尽管仲裁和判决可以弥补合同的不足，但任何仲裁、判决和执行都需要成本。当价格风险引发的纠纷发生时，业主会发现维护契约的成本太高，最终可能不得不接受工期延迟、质量降低或者屈服于不当索赔的现实。
市场经济理论认为，价格取决于市场需求和市场供给的均衡。然而，完全意义上的竞争是不存在的，供求法则也并非完全有效。按照拉萨尔的“工资铁则”，即铁的工资规律：工资与工人所需最低生活资料相一致，即必须维持最低生活水平。因此，尽管建筑劳务的供给非常充分，但建筑劳务工资仍然保持与社会经济的发展相一致。承包商未必会削减工资，因为这样做会导致劳动力质量下降，进而造成成本上升，利润减少。瓦尔拉斯的“生产成本”中，经济学家一般都认为包括了企业家的工资和正常利润。因为土地必须产生地租，资本必须产生利息。正常利润是指持续经营的一般性利润，所谓在静态均衡状态下没有利润，是指未超过正常利润的利润。因而从理论上说，尽管建筑市场的供给大于需求，业主也不会把工程价格压低到正常利润以下，因为这样做会对工期延迟、质量下降和结算纠纷的机率产生影响。然而，业主却往往是非理性的，发生这种情况的原因在于业主的分散性和信息偏差。大多数业主的投资建设具有一次性，纵向的经验教训毫无意义，而横向的经验教训则难以传递共享；由于“搜寻”需要成本，造成业主对承包商、建筑成本、利润方面的信息相对偏差，因而难以准确把握工程价格的合理尺度。
3、最低价格误区
按照《招标投标法》的规定，招标人可以选择经评审的最低投标报价，但是，低于成本的除外。那么，什么是建筑工程的成本呢？我们认为这有两种不同的理解。一是会计学所称的工程成本，由不变成本（包括沉澱成本）和可变成本组成；二是经济学所称的“生产成本”（或边际成本），除不变成本和可变成本外，还包括承包商的工资和正常利润。两种理解的差别在于“正常利润”，因为可变成本中包含承包商的工资。如果我们对“正常利润”忽略不计，那么需要考查的则是边际成本、沉澱成本和承包商的工资。
举例来说。一个年产值为1000万的企业，不变成本为100万，可变成本800万，其总成本为90万，每单位（万元）产值平均成本为0.9万，利润率为10%.如果只承揽到500万的工程，不变成本仍然为100万，可变成本为400万，其总成本为100万，利润率则降为0.假如产值增加到1500万，由于超过了企业的生产能力，必然要增加投资，而且效率降低，其总成本由900万增至1400万，这时，利润率降至7%，每单位（万元）产值平均成本为0.93万，边际成本为1.0万，边际利润为零。如果价格等于边际成本，那么工程承包商的正常利润为7%.然而这是一个过于简化的例子，实际情况则要复杂得多。这个例子表明：对企业个别成本的把握是极其困难的。
至于沉澱成本，则是指那些不能计入不变成本和可变成本的支出。例如，企业创建费用、包装宣传费用、技术创新费用。而对于承包商的工资，则通常被排除在成本之外。其实，建筑工程的施工承担着极大的风险，承包商领取较高的风险工资应该是合理的，正如企业的经理领取职务工资一样。一个企业的老总年薪十万、二十万甚至上百万，社会可能认为正常。而承包商的工资则可能被视为利润而受到社会的谴责。其中的原因可能来自两方面：一是与“寻租”行为的关联；二是较大规模工程的超额收益，同一收益比例，使较大规模工程的收益远远高于正常的风险工资。
在实际招投标活动中，沉澱成本与不变成本一并纳入评标考查时，是很难准确评估的。投标人往往会把不变成本（包括沉澱成本）列为优惠的内容；而招标人则通常把成本理解为可变成本，即工程直接消耗的材料、人工和机械租赁费用；在招标评标时，由于惯性的作用，我们很容易按照“费用定额”的模式来分摊、测定不变成本，而忽略对边际成本的把握。于是我们不自觉地陷入最低报价的误区，把理性作为投标人报价的假定前提，一味地追求最低价格，并由此推论投标人应当为其报价承担全部责任。
然而，在以价格为核心的竞争中，作为经济人的承包商必然受其心理、性格以及个人偏好的影响，在决定投标报价时，他可能不完全出自追求利润的动机，而掺杂着为挣面子而“赢”的心理，或者为报上次落标的一箭之仇的情绪。无论出自何种原因，不合理低价中标的危害是显而易见的：低价必然导致承包商降低工程质量标准和施工工艺要求，不适当地使用代用材料，或者使用技术不熟练的工人，以降低工程成本。这样势必对负责任的承包商造成影响，迫使他也采取低价的竞争策略，雇用廉价的工人，降低必要的设备费用，减少现场施工管理方面的人员。从而造成市场上建筑产品平均质量水平的下降。
其次，国有企业以及一切非私营性质的业主，必然涉及到“委托代理”问题。即：国有企业的经理是受国家（机关）的委托，代行管理职责的。这种委托代理通常缺乏激励，且具有“软预算约束”性质。工程招标时，业主可能以“低价”为由，为其他投标人设置“障碍”，形成不公平竞争；当预定的中标人中标后，在实施中则以各种貌似“合理”的方式（如隐蔽工程量的确认、设计变更引起合同价款的变动、工程量增减时的单价调整等）增加价款。这种情况导致了腐败的产生和国家资产的流失。
对于承包商而言，如果串通设计、监理能够获得“现埸签证”的额外好处，或者确保质量和安全文明施工的费用高于取得他们对不规范行为默认的费用，为了挽回低价带来的收益损失，他们会不遗余力地去争取这些好处和利益。对于这些寻租行为，社会缺乏有效监督。
我们必须预见到不合理低价的危害，认识到过度竞争并非市场经济的唯一选择，从而制定适当的游戏规则加以约束。如果我们相信了价格的神话，或者担心成为市场经济的阻力，因而不负责任地制定错误的政策，等到危害发生或者问题成堆时再进行调整和整顿，我们必将付出巨大的代价，这就是政策的成本。
4、工程价格的政府规制
市场自由调节的作用确实能够促进产业结构趋于合理，促进市场供需的均衡，特别是能够极大地提高劳动生产力水平。例如“莫尔定律”显示：计算机蕊片的价格每18个月便降低一半。这表明由于计算机技术的发展，其边际生产成本每18个月便能够降低一半，劳动生产力水平则提高了一倍。
但是，我国劳动力过剩，建筑市场“进入障碍”小，建筑业生产能力很容易扩大，供给大于需求具有长期的特征。由于劳动密集，一般建设工程的科技含量不高，利润空间是有限度的。而且我们目前并不具备西方发达国家那样完备的法制环境，难以通过正常索赔以弥补建筑企业的合理利润，因而成本价或低于成本价中标的结果不过是一种“利益的转让”，即建筑企业把合理利润转让给招标人，而社会福利并没有增加。由于缺乏利润的激励，企业技术创新能力受到制约，劳动生产力水平难以提高，市场的作用在这里并未发挥出来。在由市场自由调节达到市场均衡的过程中，建筑业必将经受严峻的考验。我们可能面临这样的局面：市场混乱无序，经济纠纷丛生，工程质量下降，安全事故倍增，行业矛盾重重，发展步履维艰；建筑业的健康发展受到制约，支柱产业的地位下降。而扭转这种局面，必须听任市场这只无形的手来发挥作用。 [NextPage]
然而，我国的市场经济体制正处于起步阶段，价格形成机制尚不健全，因而价格信号失真，很难真正反映商品价值和市场供求状况。通常认为，成熟的市场机制能够把价格确定在“市场出清”的水平上，即达到使市场供应量均可售出的价格，保持供需均衡；市场机制可提供市场运行所必须掌握的需求和供给曲线，正确地反映一系列有关消费者需求和生产者生产能力等方面的基本信息。以我国目前市场经济发展的水平，市场机制还难以达到这种正常发挥其功能的程度。
事实上，市场并非万能，竞争也并不总是有效率的。“一个具有长期发展潜力的企业可能会在竞争中被另一个对特定环境适应性较强的企业淘汰出局。因此，在长期内，过度竞争的环境是不利于生产力发展的。（因为在这样的环境中，竞争过于严酷，以至于除了那些最有效率的企业之外，其他企业都无法生存）。…没有理由相信市场经济会‘自然’地作出正确的权衡，特别是没有理由相信过于残酷竞争的市场经济比那些竞争温和一些的经济会更有效率”（斯蒂格利茨）。随着市场失灵现象日益增多，市场对政府的依赖性日益增强。发达国家同样在寻求新的发展模式，全面调整自己的发展战略。因此，一些学者，例如我国著名经济学家吴敬琏教授便指出：现代市场经济无一例外地是宏观管理、政府干预或行政指导的市场经济。
政府对市场经济进行宏观管理，让市场运转得更好，以便纠正市场的失败，即对市场进行调控的行为，称之为“规制”或者“管制”。其含义为：政府从宏观管理出发，制定某种规则，市场主体各方必须按照这种规则行事，以避免社会福利损失，纠正市场的失败或失灵，使市场竞争接近最理想的状态。
在市场经济条件下，工程价格下降是一个必然趋势，而价格的自由化则将推动这一态势的发展，当市场机制还不能正常发挥其功能的时候，这就迫切需要政府对工程价格进行规制，以弥补市场的不足。那么，我们应当怎样进行规制呢？能否象过去那样，以按定额编制的标底为准，制定一个允许上下浮动比例的规定？显然，这是行不通的。我们所能做的是制订一个能够为市场各方所接受的招投标交易规则，找到一个合适的、用以界定低于成本报价的方法，保持正常的利润以激励建筑业发展，使建筑市场运转得更好，更加规范、有序。
三、对低于成本报价界定方法的思考
1、困难的界定
对是否低于成本的投标报价的界定，目前的主要方法是“企业自证，评委认定”。即：由具有低于成本报价之嫌的投标人，自行提供证据，证明其投标报价没有低于本企业的成本；如评标委员会采信其证据，该投标报价便没有低于成本，否则便可确定为低于成本。
从本质上说，这个方法类似民法的基本规则，“谁主张谁举证”，追求“形式上的真实”，其本身并无不妥之处。但是，这个方法在招投标实践中却显得随意性很大，维持“公平、公正”的成本太高，难以达到政府对工程价格进行规制的目的。首先，投标报价是由投标人自主确定的，即便投标人以低于成本价作为竞争的策略，投标人也决不会承认，他会竭力寻找理由证明其报价的合理性。鉴于建筑产品的特殊性，真实成本的计算较为复杂，对个别成本的考查更是难以把握，因此，评标委员会对其是否低于成本的认定，将由于经验、水平的差异出现莫衷一是的局面，此其一；由于评标专家的职业道德的差异，对不同企业的同类工程报价，其评价标准可能发生变化，出现“此一时、彼一时”的现象，此其二；不同的评标专家，对类似工程报价由于“见仁见智”的缘故，可能作出迥然不同的决定，此其三；由于评标委员会掌握着低价能否中标的权力，这就增加了一个寻租的机会，使投标人预先“勾兑”潜在的评标专家和评委。于是我们招投标的公平、公正性便会大打折扣，受到责难和非议。
从理论上说，对低于成本的界定还面临“撘便车”的问题。评委评标是有成本的，招标人对评委的工作肯定会支付报酬，但是，对评委支付的报酬不是以他的工作质量为标准的，即：无论评委的水平如何，也无论他的评价是否正确，他都将获得与其他评委一样的报酬，没有人会因为他的评价最正确而增加报酬。因此，评委在确定某一报价是否低于成本时，会采取“撘便车”的态度。在大多数情况下，他会附合招标人意见。而我们只能期待“道德责任感”来保证评委说真话，（但不能保证其真话的正确性），而要做到这一点是十分困难的。
为维持招标投标的公平和公正，也许我们可以采取提高评标专家的水平、职业道德，以及在更大范围内随机抽取评标专家的措施。但是，在众多的小城市和县城，高水平、高素养的专家屈指可数，而提高评标专家水平、职业道德的成本却相当大，因为我们不能仅仅指望通过培训便能迅速提高其业务水平和道德责任感。事实上我们必须为此而建立一种机制，一种选择合格专家和约束专家行为的监督机制。如果我们一律从外地抽取专家，那么其招标成本必将大幅度增加，对于规模较小或者一般的工程，显然将由于招标成本与工程造价不相称而难以实施。即便如此，我们仍然不能解决“见仁见智”、多重标准和随意性问题，一言以蔽之，“企业自证，评委认定”的方式，无法为界定低于成本报价提供客观的评价标准。
假如我们因为现实的原因难以有效实施上述措施，也没有其他更为合理的界定方法，那么由于工程价格趋于成本的必然性，这就注定了我们――工程招投标监督部门，以及评标委员会，将不得不最终放弃严格界定低于成本报价这道防线，让不合理的低价泛滥，从而损害我们的市场和事业。
2、思维定势的转变
有的专家提供了以历史成本来考查投标报价的方法，即以投标人上年度的销售利润率来判断其报价是否低于成本：当投标人的降价幅度高于其上年度销售利润率时，便意味着该投标报价低于了成本。这样实施是否可行，有待实践检验，但不失为一种有益的探索。然而这个办法的不合理之处恰恰在于“以历史成本考查现实报价”，当一个企业年度销售利润率明确后，该企业下一年度的投标报价下浮率的下限也便确定了，否则便只能制造虚假的工程预算（计划）价格和让利幅度。此外，财务资料真实性的确认权向其他部门的转移，无异乎评标委员会的扩展，增加了新的寻租契机。
上述办法，以及“企业自证，评委认定”的办法，有一个突出的特点，即我们的着眼点在于考查投标人提供的证据，是以“证据”为核心、围绕“证据”所进行的判断。据了解，国际上处理是否以低于成本的价格进行倾销的商务案件，的确是以证据为核心的，但所涉及的案件大多具有相当的影响，其标的物数额巨大，处理的程序繁复，并不适用于大量的日常招投标活动。民法在处理民事案件时，对法律事实的确认，是以当事人双方的一致认同为准；对一些难辩真伪或者专业技术方面的事实，则需要司法鉴定。而我们对是否低于成本的问题，就其实质而言，相当于由评标委员会承担司法鉴定的职责，然后再由招标人行使“认同”或“否定”的职责。难怪我们陷于被动之中。
我们能否转换一个角度来考虑问题呢？能否摈弃以“证据”为核心来判断的作法，而改为以预先设立的“规则”来进行判断的作法？例如我们制订一项市场竞争的规则，并以这项规则来作为是否低于成本的判断依据，显然更方便一些，既简便易行，又克服了前文所述的各种弊端，而且满足了政府对工程价格进行规制的要求。
3、维克瑞拍卖法的启示
众所周知，公共物品是一种非排他性的产品，人们出于自身利益的考虑，通常缺乏支付公共物品成本的积极性。怎样解决呢？经济学家提出：以每个受益人对该公共物品的效用来考查，只要这些效用足以支付生产公共物品的成本，便可由政府对各受益人收取相当于每个受益人效用的税收，用以生产该公共物品。至于如何知道（或确定）每个人的效用，经济学家克拉克提出了一个方案，称为克拉克机制。
克拉克机制与本文无关，但克拉克机制解决每个人的真实效用的办法，却给人以启迪。克拉克机制的核心，是要通过该机制的实施，促使每个人理智地说实话。美国经济学家维克瑞提出的竞价拍卖法，其核心也是以其方法促使竞价者理智地说实话，因为唯有如此，才能使竞价者自己的利益最大化。
维克瑞拍卖，也称二级密封价格拍卖。例如拍卖名画时，让每个竞买者把愿意出的最高价格写在纸上，装入信封密封。如同工程开标一样，拍卖人开封公布各竞买者报价，出价最高的人中标，得到名画。与工程招投标不同的是，中标者实际上只按次高报价付款成交。按照这种办法，每个人的最优选择便是理智地说实话。例如，一个人对该名画的真实估价为10万，如果说实话，出价10万，而次高报价为9.6万，那么他在买到名画的同时，得到0.4万的净收益；如果他说谎报价9.5万，则净收益为0，因为他不能买到名画。如果他夸大名画价值，报价10.5万，其结果将有两种：当次高报价仍为9.6万时，他提高报价显得毫无意义；假如次高报价者也夸大名画价值，报价10.2万，那么他将要损失0.2万元，因为名画的价值为10万元。这意味着说实话的结果比说谎的结果对自己更有利。
无论克拉克机制或维克瑞拍卖法是否付诸实施，毕竟给我们指点了另一条思路。本文试图从制订规则这条思路出发，寻求一个新的方法，来解决如何界定低于成本投标报价的问题。这个方法可简称为，“次低标价最优原则”，分两个层次，相辅相成，即：在众多投标报价中，以次低投标报价为最优；在预先设定的规则所约束的范围内，最低投标报价即为低于成本的投标报价。
四、实行次低报价最优原则的基础
1、时机与条件
现代经济学认为，“经济人”即经济行为者，是利己人和理性人。其一，利己是指追求预期效用的最大化，其效用既包括利己主义，即主要追求个人利益而非公共利益，同时包括各种偏好：物质、享乐主义；艺术、哲学理念、利他主义等，因而既有不惜损害他人利益的一面，也有为社会公众利益的一面。其二，理性是指可以把握如何使自己的利益最大化，能够面对市场实际，通过对各种结果发生的可能性及其效果的评估，理智地决策，来把握他的行动的预期效用。
我国市场经济发展很快，市场经济秩序正逐步完善，如果说上世纪80年代，我国市场经济尚处于日本企业家小官龙太郞所谓的“幼稚园阶段”，那么目前至少已经达到中学阶段。这在招投标工作实践中，我们也有深切的体会。企图通过关系、侥幸或非法手段中标的企业越来越少，对投标机会的评估，中标概率的评估以及投标策略已逐渐为投标企业所熟知并在实践中尝试。投标企业正逐渐成熟为“经济人”，既追求企业利益的最大化，而且能够较为理智地把握如何使自己的利益最大化，一句话，利己与理性基本上已兼而有之。我们有条件通过制定规则，约束投标人的非理性行为，促使其理性地参与投标。
此外，随着我国加入WTO和工程造价改革的不断深化，建筑劳务、材料价格、机械设备租赁价格已全面放开、随行就市，工程施工索赔、工程保险与担保制度也正在积极探索中；特别是国家正式推行工程量清单计价制度，这项工程造价改革的意义在于：不但是我国在工程造价领域正式确立市场经济体制的重大举措，也是与国际惯例接轨的必要措施。实行工程量清单计价，既适应WTO的“政策透明”的要求，同时在相当程度上克服了工程价格方面信息不对称的缺陷，这必将为招投标开拓一个新的领域和市场竞争的空间。如果说过去我们不得不着眼于施工图预算的准确性，并几乎以此确定中标与否，那么，现在我们则必须在企业的经营管理、成本管理、施工技术管理上下功夫，必须研究招投标竞争理论，理智地投标决策。
2、理论依据
工程招投标竞争理论，是市场竞争理论和博弈理论在招投标竞争中的实际运用。博弈论中的“纳什均衡”是指：在对方策略确定的情况下，每一竞争参与者的策略都是最优的；如果某一参与者改变策略（而其他方不改变策略），那么他的效用将会降低。也就是说，在招投标中，某一投标人首先须设定对方可能采取何种竞争策略，然后针对性地制定优于对方的策略，而对方亦按照这种办法。在这种情况下，每一投标人的策略都是最优的，如果某一投标人改变其针对性的策略，那么他的中标概率将会降低。
在市场经济中，竞争具有多种形式。而在招投标竞争中，价格的竞争具有十分重要的意义。法国经济学家约瑟夫。伯特兰提出一种竞争模型，即：对于生产能力很容易扩大的行业，在对手价格固定不变的假设下，可以通过选取价格来使其利润最大化。也就是说：假定对手不改变价格，那么可以通过降低其产品的价格来争得对手的顾客，从而实现自己的利润最大化。这是一种寡头垄断竞争，即“伯特兰”（BERTAND）竞争。在这种模型中，对手亦会如此考虑，从而进一步让价。这一过程一直到使利润为零的水平为止。这时，任何让价都不会使厂商获利。但是，这里所称的利润，应当是指高于正常利润的超额利润，如果没有利润的话，那么为降低成本而投资实施的技术创新就不会给厂商带来任何回报。
实际上，竞争理论强调在许多经济境况下，报酬取决于相对业绩而不是绝对业绩。在“伯特兰”竞争模型中，产品价格等于次低成本生产者的边际成本，即产品价格与次佳效率厂商的边际成本相等，厂商在单位产品上所获利润取决于效率最佳的生产者与效率次佳的生产之间的边际成本的差异。
招投标竞争是不完全竞争，每一工程竞争的参与者数量有限，因为信息的发布与搜寻都是有成本的，而且应当是有效率的。媒体上发布的招标公告并不能解决全部信息问题，投标所需的全部信息的搜寻成本和交通费用将成为进入市场的障碍。这就是为什么我们不能把一个很小的工程招标信息发布到全国每一个角落的原因。由此我们有理由认为，每一个工程招投标竞争都是一个局部市场，无数局部市场构成招投标整体市场。同理，对“产品价格等于次低成本生产者的边际成本”的认知也适用于局部市场，利润取决于最佳效率与次佳效率之间的差异这种情况，发生在博弈参与者之间。产品价格由局部竞争参与者中的次低成本确定，最终必然导致社会产品价格等于次低成本生产者的边际成本。
3、投标目的与竞争策略
企业是以营利为目的社团法人，即：追求预期效用最大化的经济人。企业投标的唯一目的是为了追求利润，而不是为了社会或他人谋利。但是，在竞争日趋激烈的条件下，竞争能否成功，在很大程度上取决于价格是否具有竞争优势（伯特兰竞争），即投标报价是否低于竞争对手。一般说来，如果你的报价低于所有竞争对手的概率大于0.7，那么你将具有七成以上的中标机会。换言之，如果你要有七成以上中标的把握，那么你的投标报价应当具有低于所有竞争对手七成以上的概率。这就注定了投标人必须以低价参与竞争。在这种情形下，“中标与利润”分割为两个对立矛盾的目标：为了获得较理想的利润，你必须以较高的价格投标，但却因价格较高而失去中标机会，其收益为“零”；如果想要提高中标概率，则须以较低价格投标，但中标后却难以获得理想的利润，甚至可能因为价格过低，其利润趋于“零”或负值。这是两难的“逆向选择”：或者低价中标，或者高价失标。投标人必须理性地明确追求的目标，确定收益期望值，在利润和中标概率间寻求平衡点，力求预期效用最大化。当有的企业以低于成本的价格投标时，虽然他的目的仍然是为了获利――只是他变换了手法，以暂时的亏损来换取获得远期利润的机会――但这是一种风险很大、损害他人利益和社会总体利益的作法。对于投标人而言，亏损可能造成信心丧失和管理的混乱，也可能因为亏损影响到工程工期、质量，或其他种种原因而失去获得远期利润的机会；由于低于成本的作法属不正当竞争，因而损害了其他投标人的利益，而且势必扰乱市场正常秩序，对社会经济的发展带来负面影响。
事实上，当投标人以较低价格投标时，并不意味着该投标人可能亏损，因为企业间的个别成本存在着差异。在投标报价趋于成本的条件下，企业的利润主要体现于高于社会平均生产力水平所产生的收益，即企业低于社会平均成本所形成的利润（或效率最佳的生产者与效率次佳的生产之间的边际成本的差异）。个别成本较低的企业，即使其报价相当于或低于其他企业的成本时，仍然有利可得；而个别成本较高的企业，则处于十分不利的地位，他要么通过机会评估而放弃投标，要么以求生存而放弃对利润的追求。即使他的报价高于其他企业，也可能低于了自己的个别成本。但是，投标人对竞争对手的成本水平以及最后的具体报价，实际上是无法准确把握的，因此，无论投标人的个别成本处于何种水平，他都必须遵循博弈的原则：使自己的报价优于（低于）所有竞争对手假定的报价（策略）。在这种情形下，低成本的企业以其真实成本报价，可以使中标概率最大化，但并非预期效用的最大化。这是不符合经济人的行为准则的，也并不符合社会进步的原则。因为缺乏利益的激励和发展的物质条件，企业只能萎缩，社会则会停滞不前。
实行次低标价最优原则，由于将排除不合理的最低报价，因而能够促使投标报价趋于合理，使生产力水平较高的企业获得更大的发展空间，并可以促进生产力水平较低的企业改善管理，提高劳动生产力水平。下表试图表明这种状况。
投标企业 投标报价 通常情况下 实行次低标价个别成本 实际报价 中标概率 预期效用 如A调整报价 中标概率 预期效用A 1.00 0.95 1.00 0 1.00 0.50 0.05 B 1.00 1.00 0 0 1.00 0.50 0 C 1.00 1.05 0 0 1.05 0 0上表建立在假定投标人都了解对手成本状况的前提下，并设定各企业的成本水平各大致相差5%.当各企业均以成本价投标时，A企业报价最低中标，但其效用为0.由于最低报价将被排除，A企业必须增加报价额5%，才能保持与中等成本水平的企业一致，避免被排除，由此他获得5%的效用；B企业为了保证低价优势，同时又不被排除而不能调整增加报价，但即使中标其效用仍然为0；C企业如果仍以成本价投标，其中标概率仍为0，但如果调整，改为以低于自己成本的价格投标，则将造成亏损。
假如投标人对竞争对手都缺乏了解，各投标人将如何决策呢？首先，他只能假定各投标人的成本水平都与自己一样，否则他将面临更大的风险。那么在这种情况下，如果他以成本价投标，一则极有可能成为最低标而被排除，二则即便中标也毫无利润可言，这是不符合效用最大化原则的。最理智的作法是在成本价的基础上，适当增加一定的利润，既能保持低价的优势，增大中标概率，又能降低成为最低标的风险，而且在中标后还能获得一定的利润。因此，实行低标价最优原则，能够促使投标报价趋于合理化。
五、次低标价最优原则
框架设计建筑工程产品的价格组成包括工程成本、利润和税金及其规费，由于税金和规费不存在竞争，为方便表述，这里忽略不计；我们只考查工程成本和利润。下文提到的成本、利润，限定在常规意义下，是指投标人按照招标文件的要求，在报价时分别填报的企业“成本”和预期“利润”。实行次低标价最优原则有两种思路，一是设定一种规则，促使投标人以真实成本和明确的利润率报价；投标人说实话的效用，比说假话的效用对自己更为有利。我们把这种办法称为“次低标价规则”。二是把次低报价作为判断个别成本的标准，当最低报价低于次低报价的幅度大于次低标价的利润率时，最低报价则判定为低于成本的报价。我们把这种办法称为“最低标价规则”。
（一）次低标价规则
1、诚信原则。
这是第一个最基本的原则。首先假定所有投标人都是诚实的、讲信用的，因此，投标报价是否低于成本的界限由投标人自己确定。其方法是：投标人必须自主填报投标报价的构成，分两部份，一是企业的真实成本；二是预期利润率。其投标报价是否低于成本，便以投标人自己确定的预期利润率为标准。如果投标人的报价最低，其低于次低报价的幅度大于投标人自己所报的利润率比例时，该投标报价便判定为“低于成本”的报价。例如，该投标人的报价为100，其中成本为95，利润为5，利润率则为5%.如果在这一工程投标的所有报价中，该投标人的报价最低，而次低报价为106，那么，由于“106”与“100”之差大于投标人所报的利润率5%，该投标报价（100）便判定为低于成本的报价。
显然，投标人除了首先要考虑避免成为最低标外，还要考虑一旦成为最低标，何种情况对自己最有利。因此，投标报价时可能采取提高自己预期利润率的办法，使其报价低于次低标价的幅度小于利润率，来避免被淘汰。但是，这样做就不符合下面第二个原则：
2、优惠原则。
当最低报价投标人所报的利润率大于其他投标人的平均利润率时，低于次低标价的标准要以平均利润率为准。也就是说，投标人报的利润率，只有在低于平均利润率时，才能作为判断是否低于成本的标准。这是因为：由于报价最低，利润最高，表明投标人的实际成本很低，劳动生产效率很高，如果投标人有诚意，理应以较优惠的利润率投标，而不应一味追求高额利润。这有理由让招标人怀疑其合作的诚意与报价的真实性，因此要以平均利润率加以制约。
显然，在这种情况下，投标人没有必要提高预期利润率。对他最有利的作法是与平均利润率保持一致，因为低于平均利润率对他不利。但是，在投标决策时，平均利润率是无从把握的。此外，如果他有意降低预期利润率，这就更加不明智了。因此，最好的办法是尽可能真实地填报预期利润率。这样，成本也就尽可能地趋于真实。
如果最低标价不属于低于成本的报价，那么应当由最低投标报价中标。这里没有考虑最低报价的效率问题，因为不排除最低报价的成本高于次低报价。但由于其差幅较小，因而忽略不计。
低于成本报价判断公式：C≦P时，（A－B）＞C式中：A为次低报价；B为最低报价；C为最低报价利润率；P为其他所有投标报价平均利润率；当C＜P时，C取P值。
（二）最低标价规则
首先仍然以诚信原则为前提，并按规定填报成本与预期利润率。但是，投标报价是否低于成本的界限要以次低标价为标准。即：当最低报价与次低报价之差大于次低报价的利润率时，该报价为低于成本的投标报价。
投标人作利润率决策时，并不能确切地知道自己是最低标或者次低标，当他成为最低标时，他的利润率无论高低，对自己都没有实质上的意义，但如果成为次低标，利润率为0对他最有利，因为这将排除低于他的任何价位的最低标。从这点出发，投标人报“零利润”对自己最有利。但是，如果利润率为0，其成本必须增大，这就不符合下面这条规则：
3、效率原则。
当次低标价的“成本”与最低标价的成本之差，大于最低标的利润率、且次低标利润率低于平均利润率时，判断是否低于成本要以所有投标人的平均利润率为准。也就是说，只有当次低标价的利润率高于平均利润率时，才能作为判断是否低于成本的标准。这是因为，次低标价的成本高于最低标价的成本虽然是正常的，但如果差额幅度高于最低标的利润率时，意味着次低标投标人的效率很低。对于招标人来说，低效率者可能因其管理不善，而不能保证工程的顺利实施；此外，由于利润低或零利润，该投标人显然缺乏抗拒工程风险的能力，如果发生不可预料的情况，必然向招标人转嫁风险。这样的投标报价当然不能作为判断低于成本的标准。
在这种情况下，如果投标人有意压低利润率，对他是没有好处的，一则不会被采纳，二则由于低效率，存在可能被业主拒绝的风险。如果有意提高利润率，对自己也没有好处，因为一旦成为最低标，那么无论利润率高低都没有意义；如果成为次低标，那么由于差幅较大，最低标不被排除的可能性增加，对自己也没有好处。因此，最理智的办法是尽可能真实地填报他的预期利润。
既然当次低标的利润率低于平均利润率时，要以平均利润率为准，那末为何不直接规定以平均利润率为准呢？这是因为，如果没有要求和约束的话，投标人将处于一种随意性很大的自由状态，所报的利润率可能畸高畸低，离散度增大，从而偏离我们规制的目标。此外，由于利润率低可能带来效率低的负面影响，利润率高则将加强最低标的竞争力，对自己没有好处，从而可以促使其真实报价。
这个办法的实质，是把次低标价的成本作为“个别成本”的标准。次低报价分为成本和利润两部份，超过利润率，也就低于了成本。把次低报价作为个别成本看待的出发点，是为了制止恶意竞争，追求价格的合理性。那么，也就同时把最低标价是“不合理”的标价、其竞争是不正当的竞争作为了设定的前提。而“次低标价规则”设定的前提是把最低标价的成本视为与次低标价（成本和利润）相当，本质上虽然没有太大差别，但它采用的是投标人自定的标准。从这个意义上说，“最低标价规则”不如“次低标价规则”合理。
低于成本报价判断公式：C≦P时，（A－B）＞C式中：A为次低报价；B为最低报价；C为次低报价利润率；P为其他所有投标报价平均利润率；当C＞P时，C取P值。
（三）自然淘汰法
自然淘汰法适用于以分值量化的综合评估法评标，本质仍是以次低标价为标准，但强调次低标“最优”，其方法是不区别是否低于成本，以预先确定的量化规则，让不合理的最低标自然淘汰。具体的作法是：
1、递减原则。
设次低标价为最高分，低于或高于次低标价均按比例扣减量化分值。其中，对低于次低标价的，要作不利于投标人的量化，实行分值递减原则，即每降低一个百分点，相应加重扣减的分值权重。如，低于次低标价百分之一，扣减1分；低于百分之二，每百分之一扣减1.5分；低于百分之三，每百分之一扣减2.0分，等等。
设定扣减比例，要以合理、适度为原则，既要排斥不合理的最低标，也应当让合理的最低标经综合评估，仍然有中标的可能。
2、优惠原则。
当最低标价的利润率低于平均利润率时，表明投标人是以让利作为降价基础的，或者在其所降低的价格中，包含了投标人一部份利润，因而应当把利润率作为一项辅助性指标进行综合评估。可以考虑以平均利润率为标准，投标人的预期利润率高于平均利润率的，按比例扣减量化分值；低于平均预期利润率的，则按比例增加量化分值。
3、效率原则。
由于实行次低标价最优的评标原则，投标人投标决策时，并不知道其报价所处的地位，即：他不知道自己的报价是最低标、次低标，或者中高标、最高标。投标人是以低于其他人报价作为策略考虑的，因此我们应当假定投标人所投标书是真实的。在这种情况下，成本水平便意味着劳动生产率水平，因而可以把成本（率）也作为一项指标进行综合评估。可以考虑以平均成本为标准，投标人的成本高于平均成本的，可按比例扣减量化分值；低于平均成本的，则按比例增加量化分值。分值的设定，以适度为原则，因为这只是对投标人劳动生产率评估的一项辅助性指标。而对于业主的效益而言，归根到底表现在投标报价上。
市场经济的帕累托效率，是指在效用可能性曲线上，一个人要想获得更好的福利，除非使其他人的福利更差。――这是一个很难表述的经济学概念，对于我们来说，也是一个意味深长的概念。从非经济角度着眼，我以为其中包含两层意思：一是整体的配置、组合、效率已达最佳境况，以至于不可能更优；二是各构成要素各得其所，处于此消彼长的均衡状态。因此，一个人只有在损害他人利益的条件下才能得到好处。由此我们有理由期盼建筑市场实现这种意义上的“帕累托效率”，使业主和承包商双方的利益处于一种均衡状态，如果由于社会或其他方面的原因，使一方受到损害――毫无疑问，其结果必然使社会福利和经济的发展受到损害。避免这种情况的发生，或者减少这种损害的程度，需要政府的有效引导和干预，也需要我们大家为此而努力。
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